María Victoria Alvarez
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1167, 2021
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ALBA y UNASUR en fase de
despolitización. ¿Y después? Evidencias
de una (re)politización precaria
ALBA and UNASUR in a depoliticization
phase. And then? Evidence of precarious
(re)politicization
ALBA e UNASUL na fase de
despolitização. E depois? Evidência
de precária (re)politização
DOI: 10.21530/ci.v16n3.2021.1167
María Victoria Alvarez
1
Resumen
Una década después del surgimiento del regionalismo posliberal,
asistimos al desmantelamiento de la UNASUR y el debilitamiento
de ALBA. En base a literatura latinoamericana sobre politización
en integración regional, este trabajo realiza un análisis en tres
etapas (fases de politización, despolitización y (re)politización)
para examinar las dinámicas de ALBA y UNASUR, enfatizando dos
elementos: los intereses comunes de los gobiernos y su voluntad
de construir esquemas institucionales. El trabajo intenta verificar si
los esquemas posliberales se (re)politizan de manera tan precaria
que corren el riesgo de entrar en el habitual ciclo de desgaste de
las iniciativas regionales latinoamericanas.
Palabras clave: Regionalismo posliberal; politización; ALBA;
UNASUR.
1 Doctora en Relaciones Internacionales (UNR). Filiación institucional: Facultad
de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Nacional de
Rosario, UNR, Argentina) (maria.alvarez@fcpolit.unr.edu.ar)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2203-5082.
Artigo submetido em 22/02/2021 e aprovado em 30/08/2021.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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ALBA y UNASUR en fase de despolitización. ¿Y después? Evidencias de una (re)politización precaria
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Abstract
A decade after the emergence of postliberal regionalism, we witness the dismantling of
UNASUR and the weakening of ALBA. Based on Latin American literature on politicization
in regional integration processes, this paper performs a three-stage analysis, phases of
politicization, depolitization and (re)politicization, to examine the dynamics of ALBA and
UNASUR, emphasizing two elements: the common interests of governments and their
willingness to build institutional schemes. The paper attempts to verify whether postliberal
schemes are (re)politicized in such a precarious way that they risk entering the usual cycle
of erosion of Latin American regional initiatives.
Keywords: Postliberal regionalism; politicization; ALBA; UNASUR.
Resumo
Uma década após o surgimento do regionalismo pós-liberal, assistimos ao desmantelamento
da UNASUL e ao enfraquecimento da ALBA. A partir da literatura latino-americana sobre
politização nos processos de integração regional, este trabalho realiza uma análise em três
etapas (fases de politização, despolitização e (re)politização) para examinar a dinâmica da
ALBA e da UNASUL, enfatizando dois elementos: os interesses comuns dos governos e sua
disposição de construir esquemas institucionais. O trabalho tenta verificar se os regimes
pós-liberais são (re)politizados tão precariamente que correm o risco de entrar no ciclo
usual de desgaste das iniciativas regionais latino-americanas.
Palavras-chave: Regionalismo pós-liberal; politização; ALBA; UNASUL.
Introducción
Una década después del surgimiento y/o renovación de esquemas regionales
y subregionales de cooperación e integración en clave posliberal (Da Motta
y Ríos 2007; Sanahuja 2012) o post-hegemónica (Riggirozzi y Tussie 2012),
éstos concurren a una fase de pérdida de vigor y, peor aún, de desaparición.
El desmantelamiento de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y el
debilitamiento de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
(ALBA) genera diversos interrogantes. Pero también lo hace el dinamismo de
esquemas, como la Alianza del Pacífico, la aparición en escena del Foro para
el Progreso de América del Sur (PROSUR), o la propuesta de Evo Morales, la
RUNASUR.
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Una cuestión clave es si la politización de los bloques regionales constituye
un indicador de resiliencia o declive (Carranza 2014). La capacidad de reactivarse
puede considerarse como un indicador de resiliencia si el bloque regional es
capaz de “retomar funciones y trayectoria de crecimiento” después de una crisis.
Pero es que, además, esta definición atribuye a la resiliencia algo más que la
mera supervivencia (Riggirozzi y Tussie 2012, 185).
Si se adopta esta definición, UNASUR apenas estaría logrando sobrevivir
en lo formal, con cuatro Estados miembros, sin ningún tipo de actividad y sin
sede. Pero los gobiernos de derecha buscaron reemplazarla por el PROSUR, una
instancia endeble y modesta en clave conservadora. Por su parte, la viabilidad de
ALBA depende de diversos factores, entre ellos la continuidad de los regímenes
cubano y venezolano y los recursos económicos destinados a la iniciativa (Gratius
y Puente 2018)2, lo que estaría indicando también su supervivencia más que su
resiliencia.
Partiendo de la concepción del regionalismo latinoamericano como un
proceso cíclico, que concatena secuencias de profundización seguidas de crisis
y nuevas secuencias de profundización (Dabène 2012), el objetivo de nuestro
trabajo es analizar el ciclo politización — despolitización — repolitización del
regionalismo latinoamericano en los últimos años. Esto es, asumiendo que los
esquemas subregionales posliberales se encuentran en fase de despolitización,
nos preguntamos si son suficientemente resilientes como para superar dicha fase
y transitar hacia una de repolitización, y, si es así, en qué términos se ejecutaría
esa repolitización.
Nuestra conjetura es que la despolitización de los esquemas posliberales que
vino de la mano de un cambio de signo político en los gobiernos latinoamericanos
se repolitizan de manera tan precaria que corren el riesgo de entrar en el habitual
ciclo de desgaste de las iniciativas regionales, donde la politización de la integración
es apenas un indicador de supervivencia más que de resiliencia.
En base a ciertos elementos presentes en la literatura especializada que se
analizan en la próxima sección, entendemos que estas fases se enlazan en virtud
de los vaivenes que presentan dos elementos: la construcción del compromiso por
parte de los principales actores políticos para compartir intereses comunes y la
voluntad de estos actores para diseñar esquemas institucionales congruentes con
la agenda compartida. Reconocemos que nuestra hipótesis es de tipo correlacional
2 Gratius y Puente (2018) añaden un tercer factor: el carácter anti-hegemónico de ALBA al desafiar a EE.UU.
(soft balancing).
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y no necesariamente intentamos verificar una conexión causal lineal entre las
variables dependientes e independientes.
La novedad de esta investigación se halla en analizar dos fenómenos, la
despolitización del regionalismo posliberal y su posible repolitización, que aún no
han sido explorados en forma exhaustiva, y, en segundo lugar, prestar atención
a dos niveles de análisis: doméstico y subregional. La consideración simultánea
de ambos niveles puede contribuir a una comprensión más completa de este
tipo de desarrollos y producir resultados diferentes o más matizados sobre los
procesos de politización en el regionalismo.
La estrategia de investigación de este trabajo es el estudio de casos múltiples,
con foco en ALBA y UNASUR. Sin desconocer que estos esquemas tienen
naturalezas diferentes (el primero se presenta como un proceso de integración
regional “alternativo” con fuerte componente ideológico; el segundo constituye un
organismo regional, que no tiene carácter antiimperialista o contrahegemónico3),
entendemos que son arquetípicos del regionalismo posliberal4, y, por ende,
sustanciales para este ejercicio de análisis. Las técnicas de recolección y análisis
de datos son de tipo cualitativas, apoyándose en la revisión de documentos,
declaraciones y discursos de los distintos actores involucrados, así como en
fuentes secundarias bibliográficas. El recorte temporal es de tipo longitudinal,
buscando comprender las diferentes etapas de politización, despolitización
y (posible) repolitización del regionalismo posliberal, poniendo énfasis en el
desarrollo de las dos últimas fases.
El trabajo se organiza de la siguiente manera: luego de esta introducción, se
presentan de manera escueta los principales lineamientos de algunos trabajos de
la literatura europea y latinoamericana respecto de la politización en procesos de
integración regional. Posteriormente, realizamos un análisis en tres etapas para
examinar las dinámicas en torno de los esquemas sudamericanos posliberales
de ALBA y UNASUR: la etapa de politización –el regionalismo posliberal–, la
etapa de despolitización del regionalismo posliberal, y una última fase que nos
preguntamos si puede ser caracterizada como de repolitización. Finalmente,
incluimos algunas reflexiones y perspectivas de futuras investigaciones.
3 Esta idea fue planteada por un revisor anónimo, a quien estoy en deuda por la sugerencia.
4 Según Da Motta Veiga y Ríos (2007), UNASUR y ALBA son posliberales. La característica
esencial de este regionalismo es que está vinculado a una crítica amplia del paradigma liberal que
inspiraba las iniciativas de integración en los ochenta y de política económica de la región.
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Lineamientos teórico — conceptuales
El concepto de politización en la literatura especializada europea experimentó
una evolución veloz desde principios de la década de 2000, y constituye una
cuestión importante en el estudio actual de la Unión Europea (UE) (Zürn 2019).
La revisión de la profusa bibliografía sobre politización en referencia a la UE
excede ampliamente el objeto de este trabajo. Por consiguiente, nos limitaremos
a dar cuenta de algunas definiciones centrales y a señalar la presencia de dos
elementos caracterizadores de estas conceptualizaciones, de manera a establecer
si pueden ser encontrados en procesos de este tipo en América Latina.
En general, la mayoría de los autores refieren a la politización en la UE como
un proceso por el cual la controversia en torno a un asunto aumenta y, en muchos
casos, conduce a la polarización de opiniones y posiciones. Generalmente, esta
politización en términos de polémica y oposición ocurre en la esfera pública.
Hooghe y Marks (2009) presentan el argumento de que la integración europea
se politizó en el periodo posterior a la firma del Tratado de Maastricht, como
consecuencia de una transferencia sustancial de la autoridad política de los
Estados miembros a las instituciones supranacionales. Para Zürn, es más simple
aún: “La politización, en términos generales, significa la demanda por, o el acto
de, transportar un tema o una institución al ámbito de la política, haciendo
políticos los asuntos antes no políticos” (2019, 977-978).
Así, en los procesos de politización en la UE convergen dos elementos
particulares que impiden la correspondencia con procesos similares en el contexto
latinoamericano. El primer elemento hace referencia a la cesión de soberanía de
los Estados europeos hacia las instituciones supranacionales. De acuerdo con de
Wilde y Zürn (2012, 140), “la creciente politización de la integración europea
es principalmente una reacción a la creciente autoridad de la UE a lo largo del
tiempo”. El segundo elemento es el debate público de los asuntos de agenda
regional, que, a su vez, deben ser articulados por alguna entidad política (Kriesi
2016). Según Zürn (2019), cuanto más importante es el tema, más actores y
personas participan en el debate, más posiciones se polarizan y más politizada
es una decisión o cuestión en el ámbito europeo.
Estas características hacen que las definiciones de politización elaboradas para
el caso europeo no puedan trasladarse de manera lineal para el latinoamericano.
La expresión de la politización en la integración latinoamericana necesariamente
se concentra en procesos donde no hay cesión de soberanía y el control se
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mantiene a nivel nacional, así como son liderados por las elites políticas y, más
especialmente, por los presidentes. Ello implica que rara vez el debate sobre la
integración “baja” a la esfera pública y polariza posiciones. La conceptualización
de politización que es útil para Europa no puede “viajar” teóricamente a nuestra
región.
En América Latina, la cuestión de la politización se debatió en relación a
las negociaciones comerciales internacionales, especialmente a finales de los
años noventa y principios de la década de 2000 (Bianculli 2017; von Bülow
2010). Más recientemente, los análisis han examinado ciclos de politización y
despolitización de los procesos regionales (Dabène 2012) y cómo la politización
afecta a los parlamentos (Mallmann y Dri 2011) y a la reiniciación de negociaciones
comerciales birregionales (Bianculli 2020). También se ha explorado el vínculo
entre politización y legitimidad en el MERCOSUR (Ribeiro Hoffmann 2015) y
entre politización e ideología, para analizar cómo la convergencia/divergencia
ideológica de los ejecutivos nacionales repercute en la cooperación sudamericana
(Quiliconi y Rivera 2019).
Aunque las particularidades de la politización en la UE no permitan la
transmisión de la teorización europea a América Latina de manera lineal, esta
literatura puede informar a la latinoamericana cuando realiza la distinción de
los niveles donde ocurre la politización. En un sistema multinivel como el de
la UE, la política nacional sigue siendo la arena crucial para la politización de
la integración (Kriesi 2016). En este sentido, es posible pensar que, en América
Latina, los debates sobre la integración regional también reflejan los clivajes
presentes en el ámbito doméstico, como izquierda-derecha, o gobierno-oposición
(Ribeiro Hoffmann 2015). Argumentamos que la explicitación de la vinculación
entre el nivel nacional y el regional resulta una tarea ineludible.
Evitando conceptualizaciones sustentadas en la experiencia europea, Dabène
(2012) analiza el regionalismo latinoamericano como un proceso cíclico que
consiste en secuencias de profundización seguidas de crisis, las cuales conducen
a la repolitización y una nueva secuencia de profundización, tal vez con nuevas
metas y nuevos medios para lograr esas metas. El autor brinda una definición
de politización de los procesos de integración regional latinoamericana que se
centra en la voluntad de los actores en alcanzar una meta política colectiva —
como la resolución de crisis o la consolidación de la democracia — a través de
la integración económica, y argumenta que el grado de politización constituye
un valioso factor para determinar la vitalidad de esos procesos o su ausencia.
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Su hipótesis principal para el caso latinoamericano es que la manera en la
cual se concatenan las secuencias y el nivel de politización en un proceso de
integración permite explicar su resiliencia a pesar de las crisis repetidas y de sus
resultados limitados en términos de interdependencia comercial o de convergencia
económica (Dabène 2009, 2012).
El autor modifica ligeramente su teorización en el tiempo.En su obra más
antigua el énfasis está colocado en el compromiso por parte de los principales
actores políticos de compartir intereses comunes, el nivel de institucionalización y
el diálogo en torno a una agenda en el ámbito regional (Dabène 2009). Mientras, en
su obra más representativa, la construcción de intereses comunes y de instituciones
regionales siguen siendo dimensiones importantes, pero la tercera dimensión
está constituida por la participación de actores no-estatales (Dabène 2012).
Por su parte, al examinar las condiciones en las que es más probable que la
politización se produzca en procesos regionales en América Latina, otros estudios
han puesto de relieve el cambio de gobierno en los Estados miembros y el nivel
de descontento dentro del sector empresarial durante los períodos de cambio de
la política económica (Hirst 1996). Para el caso del MERCOSUR, Hirst afirmaba
que la profundización de su agenda expandía “el espacio de controversia dentro
y entre sus países miembros” y que “tanto soluciones técnicas como decisiones
estratégicas tienden a politizarse en función de la multiplicidad de actores e
intereses envueltos en el proceso asociativo” (Hirst 1996, 226).
En particular, para lograr que un proceso de integración pueda entrar en un
ciclo virtuoso de expansión y profundización, era vital “la creación de nichos
políticos positivos, tanto en los diferentes ámbitos nacionales como en nivel
supranacional, que apoyen el proceso de interdependencia estimulado por los
nuevos vínculos económico-comerciales” (Hirst 1996, 227).
En una línea bastante similar, Ribeiro Hoffmann (2015), al analizar los
“picos” de politización en el MERCOSUR, identificaba tres fuerzas impulsoras
que pueden contribuir a la politización: el nivel de consenso entre los Estados
miembros en torno a los modelos de democracia y desarrollo; las presiones y
desafíos derivados de las actividades de los partidos de oposición; así como de
las organizaciones empresariales y de la sociedad civil, todo lo cual cuestiona la
legitimidad de los acuerdos de gobernanza regional y presiona a los gobiernos.
En respuesta, los gobiernos optan por adaptar las prioridades de política, los
procesos de toma de decisiones y los arreglos institucionales del MERCOSUR.
Esto da lugar a un flujo y reflujo de politización en lugar de una tendencia a
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largo plazo hacia una gobernanza regional cada vez más politizada, como en
el caso europeo.
Con el propósito de construir una definición “operacionalizable” de politización
para el regionalismo latinoamericano, nos valemos de las teorizaciones arriba
mencionadas para deducir unos indicadores, de manera de avanzar en la
contrastación empírica del fenómeno a analizar. En un ejercicio de extrema
simplificación, utilizamos los elementos que tienen en común las teorizaciones
de Dabène, Hirst y Ribeiro Hoffmann mencionadas anteriormente para analizar
el paso de una fase de politización a otra.
Partiendo del supuesto de que los factores endógenos resultan vitales en
los procesos de politización del regionalismo latinoamericano, a los propósitos
de este trabajo, nos concentramos, entonces, en dos elementos esenciales: la
existencia de intereses comunes entre los Estados miembros5 — poniendo énfasis
en los ciclos electorales en los Estados partes (Hirst 1996; Ribeiro Hoffmann
2015) — y la construcción de instituciones regionales (Dabène 2009, 2012).
En concordancia con nuestra conjetura de trabajo, es factible considerar
que los esquemas posliberales despolitizados de la mano de los gobiernos de
derecha se repolitizan posteriormente — nuevos intereses comunes y nuevas
institucione s– pero lo hacen de manera tan precaria que corren el riesgo de entrar
en el habitual periodo de desgaste de las iniciativas regionales latinoamericanas,
donde las perspectivas de supervivencia son mayores que las de resiliencia.
La etapa de politización: el regionalismo posliberal
En los primeros años del siglo XXI, se evidenció una renovación política en
América Latina, especialmente en Sudamérica, donde gobiernos de izquierda
recuperaron el espacio político. Tanto los intereses, la racionalidad y los objetivos
de la integración regional como las estrategias internacionales de inserción y las
políticas de desarrollo fueron puestos en debate (Sanahuja 2012), especialmente
en contraposición a los preceptos del regionalismo abierto de la década anterior.
De esta manera, se dio el contexto propicio para el advenimiento de una nueva
ola de regionalismo, caracterizada por la aparición de nuevas estructuras que
se superpusieron a esquemas preexistentes.
5 La convergencia de las preferencias entre los actores estatales puede venir dada por la afinidad ideológica,
pero, en muchas ocasiones, requiere, asimismo, la acción de un líder regional. Para un análisis sobre la
impronta dada al regionalismo por países con vocación de liderazgo regional, véase Alvarez (2020).
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El ciclo de politización en el regionalismo se manifestaba en nuevas
y enriquecidas agendas más allá del comercio, agregando compromisos
gubernamentales en favor de profundizar la integración. La politización de
la integración regional se tradujo en la creación de instituciones regionales
y la innovación en políticas públicas, como la creación de UNASUR y ALBA,
dos organizaciones regionales que sirven a fines explícitos de política social
(Hurrelmann y Schneider 2015). A pesar de las grandes diferencias y de los
liderazgos en pugna que se reflejan en ALBA y UNASUR, este tipo de regionalismo
se caracteriza por la convergencia de temas y áreas de acción en torno a un
“retorno de la agenda de desarrollo”, “retorno de la política” y “retorno del
Estado” (Serbin 2012, 107).
ALBA
ALBA comenzó siendo una alianza entre la Venezuela de Hugo Chávez
y la Cuba de Fidel Castro que fue sumando gobiernos estrechamente aliados
a Chávez, como Bolivia, Nicaragua, y Dominica y, posteriormente, Ecuador,
junto con algunos países del Caribe6. Representa un intento sin precedentes por
promover una agenda no basada exclusivamente en la liberalización comercial,
sino en la cooperación interestatal, el intercambio de recursos humanos y la
solidaridad. El esquema colocaba un nuevo énfasis, aunque controversial, sobre
prácticas participativas en la planificación y administración de políticas regionales
(Riggirozzi 2012).
Los elementos que permitieron la politización de una posible vía de
“integración alternativa” se manifestaron en la convergencia de intereses nacionales
de diferentes países en torno de un proyecto ideológico que iba acompañado
por un ingente flujo de recursos financieros. En la VIII Cumbre celebrada los
días 12 a 14 de diciembre de 2009, el presidente Chávez le imprime el sello
ideológico definitivo a su propuesta: “Este movimiento, la Alianza Bolivariana
anticapitalista, antiimperialista, alternativa socialista de liberación, es […] la
vanguardia en la posibilidad de transformar realmente este mundo” (Chávez
2009). ALBA representaba un proyecto radical de transformación ideológica
6 Fechas de incorporación al ALBA: Venezuela (2004), Cuba (2004), Bolivia (2006), Nicaragua (2007), Dominica
(2008), Antigua y Barbuda, Ecuador y San Vicente y Las Granadinas (2009), Surinam y Santa Lucía (2012),
Granada y San Cristóbal y Nieves (2014). Honduras ingresó como miembro en 2008 bajo la presidencia de
Manuel Zelaya, pero se retiró en 2009 luego de la destitución de éste.
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para extender el socialismo del Siglo XXI a un esquema de cooperación regional
directamente opuesto al neoliberalismo.
A partir del ingreso de Bolivia, ALBA se “multilateralizó” y se convirtió
en una iniciativa que unió a un heterogéneo grupo de países sudamericanos,
centroamericanos y caribeños en torno al eje Cuba-Venezuela (Gratius y Puente
2018). Básicamente, países con elevados porcentajes de pobreza y dependencia
de la asistencia internacional (Benzi 2016). Venezuela pudo expandir la iniciativa
de ALBA en el Caribe anglófono a través de Petrocaribe, proporcionando una
especie de antecámara para que los caribeños aumentasen su contacto con los
miembros latinoamericanos, a menudo como una plataforma hacia la membresía
plena (Cusack 2019). Las fronteras del ALBA nunca estuvieron claras; algunas
iniciativas que el gobierno venezolano consideraba parte del ALBA eran algo
diferente del ALBA para otros países, siendo el mejor ejemplo Petrocaribe (Briceño
Ruiz y Ribeiro Hoffmann 2021).
Aquellos países que aceptaban la ayuda venezolana acababan por adoptar
también su agenda frente al regionalismo. La estrategia funcionaba porque la
posibilidad de obtener petróleo en condiciones especiales — principalmente en
un contexto internacional de precios altos — y préstamos y ayudas sin ninguna
condicionalidad eran ofertas que algunos países de la región simplemente no
podían rechazar.
ALBA cuenta con un despojado organigrama institucional e instancias
intergubernamentales (Secretaría Ejecutiva, Consejo Social, Político, de Movimientos
Sociales, de Complementación Económica y de Defensa y grupos de trabajo) creadas
durante las cumbres que tienen un carácter ad hoc (Gratius y Puente 2018). La
ausencia de instituciones propias y la falta de transparencia y seguimiento de sus
principales iniciativas constituyen algunas de las debilidades de ALBA, conducente
a una innegable opacidad en la concreción de proyectos y su financiación (Gratius
y Puente 2018; Cusack 2019).
UNASUR
UNASUR constituye una construcción regional diseñada por Brasil que se
edificó con el objetivo de establecer una estructura institucional sudamericana
en temas más allá del comercio, mientras buscaba al mismo tiempo una posición
autónoma en relación a actores extrarregionales.
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Si bien los Estados miembros se decantaron por una institucionalización ligera,
el Tratado Constitutivo preveía la creación de consejos ministeriales sectoriales
y un parlamento. Las contribuciones de UNASUR incluyeron la construcción
de un espacio eficaz para la solución de conflictos en la región
7
, la creación del
Consejo Suramericano de Defensa, donde se discutieron temas tradicionalmente
sensibles para los Estados sudamericanos, y, más aún, la delineación de un espacio
institucional que logró ofrecer una variedad de políticas públicas a la región,
gracias a la actuación de diferentes consejos a través de redes intergubernamentales
relativamente independientes de los ciclos y procesos políticos (Hoffmann 2019)8.
Los especialistas están divididos a la hora de evaluar el papel jugado por
la convergencia ideológica de los gobiernos sudamericanos en la creación de
UNASUR. Algunos colocan el énfasis en la existencia de dicha convergencia
(Sanahuja 2012; Quiliconi y Rivera 2019; Hernández y Mesquita 2020) en virtud
de un “proceso de socialización” fortalecido por la convergencia de discursos e
ideologías. La narrativa unionista, restaurada en Sudamérica como discurso “anti”
o “post” neoliberal, contribuyó a la generación de consensos y a la conformación
de una cesta mínima de intereses comunes, que podían ser alcanzados a través
de un marco regional (Sanahuja 2012, 36).
Otros expertos, no obstante, argumentan que la gran virtud del papel de
Brasil fue justamente la de lograr consensos entre gobiernos con diferentes
visiones político-ideológicas (Riggirozzi 2012; Alves Do Carmo 2012). En especial,
durante un corto tiempo, cuando la mayoría de los gobiernos sudamericanos
eran progresistas, fue posible alinear parcialmente las agendas internacionales
de los países de la región en función del proyecto de UNASUR.
En realidad, UNASUR incluía en su seno — al menos — dos modelos
divergentes de inserción internacional, lo que condujo a “una lógica de mínimos
denominadores comunes — que desembocó en principios y objetivos arraigados
en altos niveles de abstracción — y a una arquitectura flexible y endeble” (Comini
y Frenkel 2014, 62).
7 Entre ellos se puede mencionar la crisis política en Bolivia en 2008; el golpe de Estado contra el presidente
Zelaya en Honduras en junio de 2009, o el intento de golpe de Estado en Ecuador en septiembre de 2010.
8 Se destaca la cooperación en materia de infraestructura a través del Consejo de Infraestructura y Planeamiento
(COSIPLAN), que absorbió los proyectos de la Iniciativa para la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA).
También se crearon Consejos sudamericanos para energía, salud, desarrollo social, finanzas, cultura, educación
y ciencia, tecnología e innovación, entre otros.
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La etapa de despolitización
América Latina (y Sudamérica) cuentan con una extensa trayectoria de fases
de politización continuadas de fases de despolitización. Después de 2015, el fin
del ciclo de crecimiento económico impulsado por las materias primas, la mayor
dependencia de las economías de Asia, las crisis económicas y los cambios en
los gobiernos fueron factores de discontinuidad del regionalismo posliberal y
post-hegemónico.
En particular, a nivel doméstico, la destitución de Dilma Rousseff de la
presidencia brasileña en 2016 y la elección de Mauricio Macri en Argentina
a fines de 2015 fueron factores importantes en la revisión de una comunidad
epistémica favorable a la integración regional en los marcos del regionalismo
posliberal (Saraiva y Velasco 2016).
En un (supuesto) intento por sustituir a UNASUR, gobiernos sudamericanos de
derecha crearon la iniciativa denominada PROSUR, con la firma de la Declaración
de Santiago, en un movimiento en búsqueda de un espacio ideológicamente
convergente y afín. ALBA, mientras tanto, se debate entre la irrelevancia y la
desaparición.
ALBA
Hace unos años, Serbin sostenía que el ALBA calificaba para una
caracterización asociada con un regionalismo que aspiraba a ser post-hegemónico
y que se presentaba como posliberal sólo si lograba “una institucionalidad más
estructurada y una sostenibilidad independiente de los precios internacionales
del petróleo y de los avatares de la política doméstica en Venezuela” (2012, 107).
Los hechos han confirmado que ALBA no logró ser independiente de
esos factores –porque, en realidad, nunca fue preparado para serlo — y,
consecuentemente, con el descenso abrupto en la renta petrolera de ese país y
el descalabro político, económico, social e institucional de Venezuela junto al
proceso de reformas en Cuba y la transición hacia el postcastrismo (Gratius y
Puente 2018), el esquema bolivariano se debilitó.
ALBA mostraba una agenda menos activa, especialmente desde la muerte de
Chávez en marzo de 2013, y no se vislumbraba un liderazgo evidente en torno a
los principios que organizaron al esquema. Manifiestamente, la sostenibilidad y la
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solidaridad no se pueden garantizar si dependen de la renta petrolera o de cualquier
otro producto. A falta de incentivos económicos, un mayor involucramiento en
los propósitos generales del proyecto se dificultaba.
En el plano institucional, la sobreabundancia de propuestas poco viables,
los recursos humanos limitados e inestables, la existencia de múltiples órganos
con responsabilidades poco claras, la supervisión infrecuente e irregular, la débil
rendición de cuentas y la escasa planificación resultaron en una combinación
negativa que llevó a que las iniciativas de ALBA fallaran (Cusack 2019).
La doble caída económica y democrática bajo Nicolás Maduro agravó el
desincentivo político preexistente a la asociación con Venezuela, dejando a la
organización con poco propósito y pocas esperanzas de revitalización (Cusack
2019). ALBA fue perdiendo miembros: primero, fue el gobierno ecuatoriano, que
anunció su retiro diez años después de su ingreso por el manejo venezolano de
la crisis migratoria. Posteriormente, fue el gobierno interino de Bolivia, presidido
por Jeanine Áñez, el que decidió abandonar el bloque. El gobierno interino rompió
relaciones con el gobierno venezolano y anunció su retiro del ALBA (Deutsche
Welle 2019). El nuevo gobierno izquierdista de Bolivia, al mando de Luis Arce,
sin embargo, reanudó su participación en ALBA en noviembre de 2020.
Comparado con sus ambiciosos objetivos, los resultados de ALBA son
modestos. Entre ellos: el canal mediático Telesur, Misión Milagros y las Casas
Culturales ALBA. Las demás iniciativas, incluyendo el Banco ALBA, el Sistema
Unitario de Compensación Regional de Pagos (SUCRE), cadenas complementarias
de producción o una mayor autonomía alimentaria están estancadas o no se
llevaron a cabo (Gratius y Puente 2018).
En la actualidad, las reuniones de algunos de sus consejos y la celebración de
reuniones y cumbres entre Venezuela y sus viejos aliados ideológicos no logran
disimular cierto retroceso del bloque en términos concretos de integración y
cooperación, que intentan ser compensadas con una retórica ideologizada cada
vez más exaltada.
UNASUR
Al momento de conformarse UNASUR, se pensó que la opción de no fortalecer
la propia burocracia de la organización podría hacerla vulnerable a los cambios
gubernamentales y a los períodos de inestabilidad política (Fuccille, Mariano,
ALBA y UNASUR en fase de despolitización. ¿Y después? Evidencias de una (re)politización precaria
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1167, 2021
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Ramanzini Junior y Almeira 2017), lo que efectivamente ocurrió entre 2017
y 2019.
El bloque fue perdiendo fuelle gradualmente. El Parlamento de UNASUR, por
ejemplo, nunca se creó. Paradójicamente, sin contar siquiera con un instrumento
jurídico de creación, se construyó, en Cochabamba, el edificio que albergaría
su sede. El edificio demandó una inversión de 61,7 millones de dólares y Evo
Morales, al inaugurarlo, lo ofreció para actos escolares, asambleas sindicales y
bodas (El Universo 2018). El establecimiento de este parlamento regional parecía
más un negocio para las empresas constructoras y el gobierno boliviano que un
paso hacia la democratización del bloque (Alvarez 2017).
A medida que el signo político de los gobiernos de los países sudamericanos
fue girando a la derecha, lo hicieron también las agendas de política exterior. En
esas agendas, UNASUR dejó de ser importante y, para muchos, se transformó
en una forma de mantener el legado de una izquierda que había sido derrotada
en las urnas y, en el caso de Venezuela, había iniciado un camino de ruina.
Se inició un claro proceso de despolitización, especialmente a partir de enero
de 2017, cuando UNASUR quedó acéfala y su funcionamiento prácticamente se
redujo a lo elemental, al menos en contraste con el protagonismo político que
tuvo desde su fundación hasta finales de 2016.
A lo largo del año 2019, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay
y Perú formalizaron su salida del bloque
9
. Uruguay también abandonó UNASUR
luego del triunfo de Lacalle Pou como presidente. Más aún, luego de la abrupta
salida de Evo Morales de Bolivia, el gobierno interino tuvo la intención de
desvincularse, aunque el gobierno de Arce decidió retomar la participación en
el organismo.
En un primer momento, el estancamiento de las organizaciones regionales
por los conflictos entre sus miembros disminuye una pertenencia ya cuestionada y
reduce los costos de salida. En un segundo momento, las salidas van debilitando
aún más a los esquemas regionales, como el caso de la UNASUR lo demuestra
(Dubé 2018).
Hoy, UNASUR, compuesta solo por Bolivia, Guyana10, Surinam y Venezuela,
cuyo colapso era impensable hace diez años en muchos círculos que promovieron
la institucionalización de este organismo, es inevitable. Sin embargo, UNASUR
9 Inclusive, el gobierno de Ecuador desalojó a UNASUR de su sede en Quito.
10 País firmante de la Declaración de Santiago por la cual se creó el PROSUR.
María Victoria Alvarez
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1167, 2021
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ha intentado ser reemplazado con el PROSUR. Si bien el estatus institucional
que tenía UNASUR no es similar al de PROSUR, el nuevo arreglo es calificado
por sus promotores como un sustituto de la acción estratégica de la primera
(Hernández y Mesquita, 2020).
Si la imagen de UNASUR se construyó retóricamente como la materialización
de las políticas de los gobiernos progresistas, para los presidentes conservadores
de la región era imperativo alejarse tanto de Venezuela como de los gobiernos
anteriores y de su ideología. Por estas razones, el declive de UNASUR se produjo
tan rápidamente, en comparación con la trayectoria de otros esquemas regionales
(Hernández y Mesquita 2020).
¿La etapa de repolitización?
A partir de 2015, con los cambios políticos en la región, las organizaciones
regionales creadas en el período de regionalismo posliberal y post-hegemónico
comenzaron a ser cuestionadas. Este cuestionamiento se debió, entre otros
factores, a la presunción por parte de los gobiernos de centro-derecha y derecha
de que dichas instituciones actuaban como una extensión de la ideología de
Chávez y Maduro en un ambiente de exacerbación de la polarización política.
La suspensión de Venezuela del MERCOSUR, el vaciamiento de UNASUR (y
la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, CELAC) y la creación
del Foro PROSUR están relacionados con el posicionamiento de parte de los
gobiernos de la región en relación con la Venezuela “bolivariana”, en su sentido
“chavista” (Silva Barros y Borba Gonçalves 2019).
La firma de la Declaración de Santiago creó el PROSUR, en un movimiento de la
derecha y centro derecha en búsqueda de un espacio ideológicamente convergente
y afín. ALBA, mientras tanto, se debate entre la inercia y la radicalización.
ALBA
Las severas limitaciones de la diplomacia petrolera de Venezuela, la pérdida
de miembros y las deficiencias institucionales atentan contra cualquier tentativa
de profundización o repolitización del bloque. En palabras de Gratius y Puente
(2018, 249-250),
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diseñada para cumplir, con casi doscientos años de retraso, el ‘sueño de
Bolívar’ de liberar y emancipar América Latina, por falta de liderazgo,
recursos y capacidades, la ALBA se está convirtiendo en el ‘insomnio de
Bolívar’, con escasas posibilidades no solo de cumplir sus objetivos iniciales,
sino también de sobrevivir a los constantes cambios políticos en la región.
ALBA consigue, sin embargo, cierto grado de supervivencia más debido a la
obstinación de Maduro y a la inercia del discurso ideológico que al desempeño
de las débiles creaciones institucionales del bloque o la coincidencia de intereses
entre los Estados que lo conforman más allá de la retórica antiimperialista y
anticapitalista.
Además del abandono del ALBA por parte de Ecuador, Bolivia se ausentó del
esquema durante 2019-2020 y ha reanudado su participación luego del triunfo
de Arce como presidente. Por otra parte, Guatemala se retiró de Petrocaribe
en 2014 y Belice en 2017 debido a la brusca caída de la producción petrolera
venezolana, que no permitía respetar los acuerdos. Finalmente, en junio de 2018,
Venezuela anunció la suspensión de sus envíos petroleros a Antigua y Barbuda,
Dominica, El Salvador11, Nicaragua, San Vicente y las Granadinas, San Cristóbal
y Nieves y Haití. En cuanto a los resultados de esta iniciativa, no se han visto
mejoras significativas en las poblaciones y, en muchos casos, ha financiado la
corrupción gubernamental (Antonin 2018), como trágicamente se manifestó en
Haití, en 2018 y 2019, donde las protestas contra el gobierno por corrupción y
malversación de fondos de Petrocaribe dejaron numerosos muertos.
Una de las propuestas del presidente Maduro en la XVII Cumbre de ALBA, en
diciembre de 2019, fue el relanzamiento de Petrocaribe en 2020. Dicho objetivo
debió ser postergado, según la narrativa del régimen venezolano, debido a la
aparición de la pandemia del coronavirus. Sin embargo, por fuera de la retórica
oficial, diferentes analistas remarcan que, aunque todavía se mantienen algunos
envíos de crudo, la realidad es que son reducidos, prácticamente insignificantes.
Lo que sí prevalecen son deudas millonarias de los países caribeños respecto a
Venezuela y se desconoce cuál es su estatus actual (Arias Retana 2020).
El anuncio del relanzamiento de Petrocaribe es una respuesta al momento que
está atravesando ALBA. Es dudoso que ALBA tome el camino de la repolitización
más allá de la retórica encendida de Maduro, sino que probablemente se debata
11 El Salvador, bajo el gobierno de Nayib Bukele, rompió relaciones con Venezuela a finales de 2019, expulsándose
mutuamente las misiones diplomáticas y saliendo de facto de Petrocaribe.
María Victoria Alvarez
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entre dos opciones: mantenerse en estado inercial o perseverar en la radicalización.
En todo caso, “el ALBA dista mucho de haberse consolidado y, probablemente,
como propuesta radical, la alianza está destinada a un ocaso prematuro pero
exitoso, ya que en el corto plazo casi todos los actores han conseguido los
objetivos mínimos que impulsaron su adhesión” (Benzi 2016, 90).
PROSUR
El 22 de marzo de 2019, ocho
12
de los doce gobiernos sudamericanos crearon
el PROSUR. Venezuela no fue invitada a participar en ella y, en la primera reunión
del Foro, Bolivia, Surinam y Uruguay participaron únicamente en calidad de
observadores. Cabe aclarar que, si bien Argentina fue miembro fundador, el
nuevo presidente, Alberto Fernández, no ha participado en ninguna reunión del
Foro desde que asumió el cargo, en diciembre de 2019.
La implementación de un nuevo esquema regional puede considerarse como
una fase de (re)politización desde la perspectiva de Dabène (2012), en la cual
aparecen nuevos objetivos políticos luego de una crisis. Sin embargo, en el caso
de PROSUR, la crisis fue auto-infligida, en el sentido de que estaba vinculada
al vaciamiento de UNASUR a partir de la desvinculación de la mayoría de sus
miembros. En el caso de PROSUR, no se trata de forjar una voluntad común
para retener el control sobre los mercados liberalizados, como ocurrió con el
nacimiento y relanzamiento de esquemas subregionales en los años noventa,
sino que se trata de objetivos políticos concretos: aislar al régimen de Maduro
en Venezuela y hacer desaparecer la UNASUR.
La creación de PROSUR, un esquema supuestamente “desideologizado”, está,
contrariamente, repleto de razones ideológicas (Sanahuja 2019). Los gobiernos
firmantes de la Declaración de Santiago compartían el interés de realizar elecciones
libres, transparentes y con observadores internacionales en Venezuela, siendo
que estos países consideran que el gobierno de Maduro es ilegal e ilegítimo,
y desmantelar a UNASUR, organismo paradigmático de los gobiernos de Lula,
Kirchner y Chávez.
Tal como sostiene Frenkel (2019), reemplazar un organismo plural e inclusivo
por otro limitado a gobiernos afines impide desarrollar mecanismos efectivos de
12 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Paraguay y Guyana.
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resolución de conflictos y espacios plurales desde los cuales consensuar mínimos
denominadores comunes.
En términos institucionales, se visualiza la voluntad unívoca de los presidentes
de derecha de evitar estructuras burocráticas, lentas y rígidas. La cumbre de
presidentes constituye el órgano de mayor jerarquía dentro del Foro y hay
Grupos de Trabajo que constituyen la instancia técnica de PROSUR, coordinando
actividades en seis áreas: infraestructura, energía, salud, defensa, seguridad y
combate al crimen y gestión de riesgo de desastres. A primera vista, y pese a
las enormes diferencias ideológicas que los separan, PROSUR parece ir en la
misma dirección que UNASUR, alejándose de la agenda comercial y priorizando
temas de agenda social. Esquemas como PROSUR son coincidentes en la
búsqueda de compromisos coyunturales, ligeros y una institucionalización exigua
y precaria.
Si la capacidad de reactivarse es un indicador de resiliencia y, por ejemplo,
ayuda a explicar la aparición del regionalismo posliberal (Carranza 2014), cabe
preguntarse si la aparición de un bloque “desideologizado” como PROSUR es
símbolo de resiliencia o mera supervivencia. Si la politización está esencialmente
definida por el compromiso de los actores para instrumentalizar la integración
en virtud de lograr metas políticas, es posible afirmar que el PROSUR surge con
un propósito político claro: aislar al régimen venezolano y “vaciar” a UNASUR,
como hemos comentado anteriormente.
Sin embargo, la aparición de PROSUR podría constituir una “anomalía”
que la literatura sobre politización de procesos de integración no logra explicar
plenamente. Al ser contradictorio ideológicamente con el esquema al que se
intenta sustituir (y que no desapareció formalmente), se superpone a éste en
su agenda y parcialmente en su membresía. Por lo tanto, la repolitización de
UNASUR en la entidad de PROSUR abre una serie de interrogantes sobre la
resiliencia del regionalismo latinoamericano.
María Victoria Alvarez
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1167, 2021
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Cuadro 1 — Fases de politización, despolitización y (re)politización en ALBA y UNASUR
ALBA UNASUR
Politización
posliberal
Consensos en torno a ideología
antiimperialista y anticapitalista
y recursos materiales (petróleo)
Estructura institucional débil,
ad hoc
Cooperación agenda social.
Resolución de conflictos
Consejos sectoriales con
buen funcionamiento.
Despolitización
Salida de miembros,
limitaciones para aunar
voluntades
Ausencia de control y
supervisión, dispersión, falta
de concreción de iniciativas,
propuestas poco viables, escasa
planificación
Salida de la mayoría
de países miembros.
Actualmente solo 4 Estados
miembros.
Sin sede, sin
funcionamiento
¿(Re)politización?
Mantenimiento de consensos en
términos ideológicos
Funcionamiento dispar de
órganos de la débil estructura
institucional
UNASUR: ¿reemplazada
por Foro PROSUR?
PROSUR: Mínima
cooperación en seis ejes
temáticos
Fuente: Elaboración propia (2021).
Consideraciones finales
El regionalismo posliberal se caracterizó por una proliferación de esquemas
institucionales regionales y subregionales y, en mayor o menor medida, la
búsqueda de ciertos objetivos comunes consensuados entre sus miembros.
Pero esta era del regionalismo aparentemente ha llegado a su fin. Se tratan de
esquemas altamente vulnerables a fluctuaciones en las políticas domésticas que
condicionan tanto las políticas exteriores como la asignación de recursos. A partir
de 2015, con los cambios políticos en la región, las organizaciones posliberales
comenzaron a ser cuestionadas.
A la fase de despolitización del regionalismo posliberal le sigue un periodo
de alta volatilidad, tal vez como nunca se ha visto anteriormente, con esquemas
desmoronándose y otros que no logran tomar vuelo. A diferencia de lo que se
ALBA y UNASUR en fase de despolitización. ¿Y después? Evidencias de una (re)politización precaria
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1167, 2021
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afirmaba hasta ahora (Dubé 2015), los líderes latinoamericanos han roto con
una tradición arraigada en política exterior: mantener la participación de sus
Estados en los organismos de integración para evitar los costos simbólicos y
políticos de una salida. Los países abandonan un esquema de cooperación o
se unen a otro en términos ideológicos tan tajantes que la convergencia de
objetivos y propósitos entre unas propuestas y otras (e incluso dentro de las
mismas propuestas) es impensable.
En base a los dos elementos comunes seleccionados de la teorización sobre
politización, podemos afirmar que el regionalismo se repolitiza porque surgen
nuevos diseños institucionales y compromisos, pero los diseños institucionales
son explícitamente mínimos (sin órganos permanentes, más cercanos a una
conferencia internacional que a un organismo internacional) y las alianzas son
circunstanciales en base a compromisos de corto plazo y a afinidades ideológicas
coyunturales o a la concordancia de voluntades en torno a la provisión de (cada
vez más escasos) recursos materiales.
En este sentido, es posible confirmar nuestra conjetura de trabajo: los
esquemas posliberales que se despolitizaron de la mano de un cambio de signo
político en los gobiernos latinoamericanos se repolitizan de manera tan precaria
que corren el riesgo de entrar en el habitual ciclo de desgaste de las iniciativas
regionales. Quizás lo más destacable del regionalismo latinoamericano siga siendo
su resistencia y capacidad de adaptación a los frecuentes cambios domésticos,
regionales e internacionales, pero la (re)politización de la integración luego de la
fase posliberal es apenas un indicador de supervivencia más que de resiliencia.
El cambio de signo político de la mayoría de los gobiernos hacia la derecha
volvió a “ideologizar” el panorama del regionalismo latinoamericano, solo que
con otro signo. UNASUR se desmembró y dejó de funcionar y el PROSUR no
logró sustituirla. Mientras, ALBA resiste tal como persiste Maduro en la idea de
la “revolución bolivariana”, a fuerza de retórica ideológica y recursos cada vez
más escasos, logrando una resiliencia inercial o mera supervivencia.
El avance de fuerzas de derecha y centro-derecha a nivel doméstico colocó
a los gobiernos progresistas en una posición minoritaria y defensiva, pero el
liderazgo de la izquierda sigue presente y puede renovar fuerzas. Los gobiernos
progresistas de Argentina, México, Bolivia, Ecuador y Perú reavivan la esperanza
de una nueva oportunidad para erguir otra vez los bloques posliberales como
UNASUR o su sustitución por nuevas propuestas como RUNASUR, aunque es
muy pronto aún para considerar esta iniciativa en el análisis.
María Victoria Alvarez
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1167, 2021
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Si nos atenemos a la idea de que un proyecto resiliente es aquel que retomará
funciones y una trayectoria de crecimiento después de un momento crítico, un
nuevo ciclo regionalista podría haber comenzado, aunque con bases endebles
y una institucionalidad polarizada y débil, lo que puede ser un indicador de
supervivencia más que de resiliencia.
Este trabajo pretende realizar una aportación, aunque modesta, a la literatura
sobre regionalismo en América Latina, al intentar aplicar las teorizaciones
autóctonas sobre la politización a un fenómeno reciente, cual es la pérdida de
dinamismo de los esquemas de cooperación e integración instituidos bajo las
premisas del regionalismo posliberal y la posibilidad del surgimiento de un nuevo
ciclo de regionalismo. No obstante, persisten numerosos interrogantes alrededor
de las etapas del regionalismo latinoamericano, no solo en su fase actual, anclada
en un escenario de gran volatilidad y fluctuaciones, sino también en sus fases
futuras, lo que requiere de nuevas investigaciones y estudios.
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