Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves; Nathan Oliveira dos Santos
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1163, 2021
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Do avanço ao recuo: a Política
Externa estadunidense para Cuba
nos governos Obama e Trump
From forward to backwards:
U.S. Foreign Policy to Cuba in Obama’s
and Trump’s governments
De adelante a retiro: la Política
Exterior de EE. UU. para Cuba en los
gobiernos de Obama y Trump
DOI: 10.21530/ci.v16n3.2021.1163
Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves
1
Nathan Oliveira dos Santos
2
Resumo
Este artigo analisa a política externa estadunidense para Cuba
durante os governos Barack Obama (2009–2017) e Donald Trump
(2017–2020), buscando responder à pergunta: quais razões
permitem compreender as diferenças na abordagem dos governos
Obama e Trump em relação à Cuba? Para tanto, realiza-se um
estudo de caso comparado e utiliza-se a abordagem teórica de
Helen Milner, que explica quais são os interesses, as instituições
e as informações que afetam o processo decisório. Conclui-se
que a correlação das diferentes pressões domésticas, somadas
1 Coordenadora e professora do curso de Relações Internacionais no Centro
Universitário La Salle-RJ (Unilasalle-RJ) e professora substituta no IRID-UFRJ,
Rio de Janeiro, Brasil. Doutora em Ciência Política pelo IESP/UERJ.
(fnanci@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1849-1317
2 Mestrando pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (PPGRI/UERJ).
(ods.nathan@gmail.com), ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6371-1465.
Artigo submetido em 29/01/2021 e aprovado em 25/04/2021.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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aos interesses de reeleição dos presidentes, contribuíram para a formulação das diferentes
abordagens dos governos.
Palavras-chave: Estados Unidos; Cuba; Política Externa; Processo Decisório.
Abstract
This article analyzes the US foreign policy towards Cuba during the Barack Obama
(2009–2017) and Donald Trump (2017–2020) governments, answering the question: what
are the reasons for the differences between Obama’s and Trump’s governments approaches
to Cuba? To this end, it is based in a comparative case study and in the theoretical
approach of Helen Milner, explaining what interests, institutions and information affected
the decision-making process. It is concluded that the correlation of the different pressures
in the domestic sphere, added to the own reelection interests of the presidents, contributed
to the formulation of the different government’s approaches.
Keywords: United States; Cuba; Foreign Policy; Decision-Making Process.
Resumen
Este artículo analiza la política exterior de Estados Unidos hacia Cuba durante los gobiernos
de Barack Obama (2009–2017) y Donald Trump (2017–2020), buscando contestar a la
pregunta: ¿qué razones permiten entender las diferencias en el enfoque de la administración
Obama y Trump con Cuba? Para eso, se utiliza el estudio de caso comparado y el enfoque
teórico de Helen Milner, que explica cuáles son los intereses, instituciones e información
en la toma de decisiones. Se concluye que la correlación de las distintas presiones en el
ámbito interno, sumado a los intereses de reelección de los presidentes, contribuyeron a
los distintos enfoques de los gobiernos.
Palabras-clave: Estados Unidos; Cuba; Política Exterior; Proceso de Toma de Decisiones.
Introdução
A relação entre Estados Unidos (EUA) e Cuba é marcada por uma grande
tensão desde a Revolução Cubana de 1959. Após o movimento popular derrubar
o ditador Fulgencio Batista, aliado de Washington, o novo governo instaurado na
ilha, liderado por Fidel Castro, começou a nacionalizar diversos tipos de bens e
empresas. Contudo, tais ações não foram bem vistas pelos EUA, com quem Cuba
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mantinha uma relação bastante próxima até então. Esse descontentamento dos
estadunidenses com as ações cubanas os levou a tomar a medida drástica de
invadir Cuba, no episódio da Invasão da Baía dos Porcos, em 1961. Porém, os
guerrilheiros cubanos conseguiram derrotar os invasores (Kapcia 2010). Assim,
deu-se início ao bloqueio comercial dos EUA contra Cuba, que perdura até os
dias atuais, levando Castro a se aproximar da União Soviética (URSS) no contexto
da Guerra Fria.
Desde então, apenas com exceção de breves períodos de melhor relação
com a ilha, sob os governos dos presidentes Gerald Ford (1974–1977) e Jimmy
Carter (1977–1981), os governos mantiveram em funcionamento o embargo e
a política de isolar o país caribenho. Quando Bill Clinton (1993-2001) tornou
o embargo uma lei americana, em 1996, esse contexto dificultou ainda mais a
relação entre os dois países e a estratégia de isolar a ilha cubana foi seguida,
a cabo, pelos presidentes seguintes (Leogrande; Kornbluh 2014).
A partir da abertura e das reformas econômicas feitas por Raúl Castro, em
2011, e após a reeleição de Obama, em 2012, Washington considerou uma nova
tática de aproximação, mais branda, com Cuba (Leogrande 2015). Além disso, a
transformação na mentalidade da comunidade cubano-americana, influenciada
pelos ativistas mais jovens, que não vivenciaram a Revolução Cubana e estavam
mais dispostos ao diálogo com os EUA, favoreceu a manobra de aproximação
de Obama (Santoro 2010).
Em meados de 2013, Papa Francisco e Stephen Harper (2006–2015), ex-Primeiro
Ministro do Canadá, articularam negociações secretas dessa aproximação entre
os países. Mas, apenas no final de 2014, Barack Obama e Raúl Castro decidiram
publicamente anunciar as negociações realizadas na tentativa de pôr um fim a
uma tensão que se estendia por 54 anos (Leogrande 2015).
No entanto, em junho de 2017, o presidente Donald Trump decidiu reverter essa
aproximação, cancelando o acordo feito pela administração anterior, restaurando
as restrições de viagem à ilha e reiterando o embargo econômico. O presidente
ainda manteve algumas das ações de Obama, como a embaixada dos EUA aberta
em Havana, para tentar manter um diálogo quando o governo cubano estivesse
disposto a negociar com seu governo (Estados Unidos 2017).
O objetivo deste artigo, portanto, é entender como se desenvolveu a decisão
de se aproximar de Cuba durante o governo de Barack Obama (2009-2017) e
entender quais foram os motivos que levaram a administração seguinte, de
Donald Trump, a se afastar da ilha (2017-2020). Pelo fato deste evento ter
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sido um marco importante para as relações internacionais contemporâneas, se
torna relevante entender o que influenciou o processo de decisão para que se
chegasse até a essa aproximação e comparar com o que ocasionou o afastamento
EUA-Cuba no momento seguinte.
Portanto, a pergunta que orienta este artigo é: quais razões permitem
compreender as diferenças na abordagem do governo Obama e do governo Trump
em relação à Cuba? Para responder essa pergunta, parte-se da seguinte hipótese:
Obama, buscando sua reeleição, encontrou, na comunidade latino-americana,
crescente base eleitoral dentro dos EUA, uma forma de manter o domínio das
instituições governamentais, além de ceder às pressões de grupos internos da
sociedade que já não viam mais o embargo como uma solução efetiva. No governo
Trump, como forma de agradar seu eleitorado mais conservador e de cumprir
sua promessa de campanha, sua estratégia foi afastar-se do país caribenho,
garantindo o apoio de sua base doméstica.
Para entender as diferenças entre as abordagens diplomáticas com Cuba,
durante os governos, é necessário investigar o processo decisório, que envolve
a formulação das decisões de política externa durante esses períodos. Sendo
assim, é utilizado o modelo proposto por Helen Milner (1997) que entende a
importância de analisar o contexto doméstico para a compreensão da formulação
da política externa.
Como método, este artigo baseia-se em um estudo de caso comparado, que
se utiliza de uma pesquisa descritiva e histórica da relação entre os EUA e Cuba,
a fim de entender a evolução da dinâmica entre esses Estados e as diferenças na
abordagem da política externa de Obama e Trump para a ilha. Nesse sentido,
busca-se comparar como esses dois governos conduziram as relações bilaterais
com Cuba, analisando quem eram os grupos e as pessoas que influenciaram
as suas decisões de aproximação/afastamento, os interesses envolvidos nessas
decisões, como e quais informações providenciaram para o processo decisório.
Por fim, destaca-se que a pesquisa é de base qualitativa e utiliza fontes como
artigos e textos acadêmicos, além de fontes primárias disponíveis nos sites do
governo dos EUA.
O artigo é estruturado em quatro seções, além desta introdução. A primeira
é dedicada aos principais conceitos e variáveis do campo da Análise de Política
Externa. A segunda seção é composta de um estudo de caso do governo Obama e
do histórico de suas medidas até chegar ao reatamento das relações diplomáticas
com Cuba. A terceira seção aborda o governo Trump e o que o levou a decidir
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se afastar da ilha. Por fim, apresenta-se uma conclusão com a comparação dos
dois períodos.
Análise de Política Externa (APE): instituições, interesses e
informação
Breuning (2007) caracteriza a política externa (PE) como o conjunto de
políticas e interações de um país em direção ao espaço além de suas fronteiras.
Ou seja, são ações e decisões tomadas no âmbito interno que possuem impacto
no ambiente externo. A autora enxerga uma gama de atores que participam e
influenciam esse processo, como os conselheiros, a burocracia, os agentes da
sociedade, entre outros.
No mesmo sentido, Salomón e Pinheiro (2013) analisam que o processo
decisório de PE sofreu alterações, agrupando outros níveis de atores, como
atores governamentais e não governamentais, dentro e fora do Estado. Assim,
as autoras enxergam a PE como uma política pública, uma vez que, durante sua
formulação, são levadas em consideração as demandas dos grupos domésticos, em
consonância com o entendimento de Breuning (2007). Dessa forma, as decisões
em PE são frutos da combinação entre as aspirações e as necessidades internas
dos agentes governamentais e não governamentais e das demandas oferecidas
tanto a nível doméstico quanto internacional (Pinheiro 2004).
De acordo com Hudson (2005), a partir do final da década de 1960, os
analistas começaram a perceber que não apenas os resultados, mas o processo de
formulação da PE era de igual importância para compreender a política externa
dos Estados. Portanto, entender o processo decisório e como os decisores agiam
ganhou espaço. Desse modo, o campo de estudos de APE se estruturou como
uma subdisciplina nas RI, partindo da premissa de que a política externa é fruto
das interações do Estado em nível doméstico e internacional.
As abordagens da APE ganharam cada vez mais força com o fim da Guerra
Fria, pois se tornou evidente que o processo de formulação da PE não dependia
apenas da estrutura do Sistema Internacional, como defendiam os neorrealistas,
mas do jogo político em nível doméstico (Hudson 2005). Nesse interim, abordagens
de APE que tratam da relação doméstico-internacional e do processo decisório
ganharam destaque. As contribuições de Helen Milner (1997) se enquadram
nesse eixo.
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Tal autora escreve no fim da década de 1990, sendo influenciada pelos estudos
de Economia Política Internacional e pela obra de Robert Putnam (1988) que
traz a ideia de que a PE é um jogo de dois níveis, ou seja, é fruto de influências
do âmbito interno e externo. O foco da sua abordagem é explicar a cooperação
entre os Estados e as negociações com ganhos econômicos, mas sua contribuição
permite analisar a política externa em qualquer área, para além da dimensão
comercial (Milner 1997).
Milner (1997) argumenta que o posicionamento internacional de um país
afeta sua política doméstica, assim como a sua situação doméstica molda sua
política externa. Dessa forma, sua análise propõe uma crítica à escola realista,
por desconsiderar o que acontece dentro dos Estados e suas consequências para
o processo decisório. Seu objetivo é trazer de volta para as RI a importância das
dinâmicas domésticas e seus impactos sobre o comportamento dos Estados.
Milner (1997) se aproxima da corrente teórica liberal, pois analisa o papel
das instituições e dos atores domésticos. Sua teoria se orienta pela lógica do ator
racional, pois os atores domésticos buscarão ter seus interesses contemplados
pela política estatal da maneira mais eficiente. Assim, a autora não entende a
cooperação como uma harmonia de interesses, mas como um ajuste de preferências
entre diferentes atores, com objetivos distintos, que buscam um acordo favorável
para todas as partes. O que acontece dentro do Estado gera consequências
distributivas, ou seja, consequências diferentes para diferentes setores daquela
sociedade. Dessa forma, para a autora, as dinâmicas domésticas de disputa de
interesses entre os grupos internos determinam as escolhas políticas — tanto
no âmbito doméstico quanto externo — porque a cooperação é o reflexo das
disputas internas.
De acordo com a autora, a política doméstica dos Estados não é perfeitamente
hierarquizada, assim como a política internacional não é puramente anárquica,
existindo o que chama de poliarquia, conceito que se refere a um continuum que
se insere entre essas duas condições. Um Estado tenderá a uma hierarquia quanto
mais autoritário for o governo, mas a tendência natural é que nas democracias
exista a condição de poliarquia — a forma como o poder está disperso entre
os grupos domésticos. A sua extensão define o quanto uma sociedade é aberta
às demandas dos grupos de pressão internos (empresariado, sindicatos etc.).
A poliarquia traz para o processo decisório três fatores que devem ser considerados
para analisar a sociedade em questão: (i) os atores domésticos que buscam
influenciar as decisões de acordo com seus interesses; (ii) as instituições políticas
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que permitem que esses interesses sejam agregados às ações governamentais;
(iii) a forma como as informações estão distribuídas (Milner 1997).
Figura 1 — Modelo teórico de análise de Milner (1997)
Fonte: Elaboração própria a partir de Milner (1997).
Quanto mais poliárquica for a sociedade, mais diversificados serão os interesses
dos atores domésticos, e sua diversificação é uma variável importante para o
processo decisório. Em sua obra, Milner (1997) destaca a capacidade de agência
de três atores sobre as decisões estatais: os membros do Poder Executivo, os
membros do Poder Legislativo e os grupos de pressão econômicos e/ou sociais.
Na visão da autora, os atores políticos possuem interesse em manter sua base
eleitoral e seus grupos de apoio, a fim de serem reeleitos e manterem seus cargos.
Por outro lado, os grupos de pressão buscam ter seus interesses contemplados
de acordo com o acesso às instituições governamentais.
De acordo com Milner (1997), na poliarquia, os Estados são compostos por
atores domésticos que possuem diversos interesses e dividem poder sobre o
processo decisório. Sendo assim, a organização das instituições públicas define
quais serão esses interesses a serem agregados à política e quais funções e
mecanismos serão utilizados por cada ator dentro do processo, ou seja, em que
configuração o jogo político será feito e o grau de poliarquia do Estado. Além
disso, essa organização permite enxergar quais serão as instituições às quais os
atores recorrerão.
A distribuição da informação também é uma variável importante. De
acordo com sua visão, os membros do Executivo tendem a possuir informações
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privilegiadas sobre determinados temas. Porém, os grupos de pressão também
podem possuir informações capazes de influenciar a conduta do processo a seu
favor, desde a definição da agenda externa até as práticas a serem adotadas,
uma vez que esses atores se aproximam de instituições que privilegiam seus
interesses (Milner 1997).
O modelo contribui para o desenvolvimento dessa investigação de forma a
permitir analisar quem eram os grupos e as pessoas que influenciaram as decisões
de Obama e Trump, seus interesses e como e quais informações providenciaram
para a tomada de decisão. Além disso, é analisado como os interesses dos
atores foram agregados à política de acordo com a organização das instituições,
às quais os atores conseguiram recorrer e influenciar para ter seus interesses
contemplados.
Avanços: o governo Obama se aproxima de Cuba
Barack Obama foi eleito o 44º presidente dos EUA, no dia 4 de novembro
de 2008, numa eleição histórica que o marcou como o primeiro afro-americano
a ocupar o cargo. Pelo Colégio Eleitoral, Obama (Democrata) conseguiu o voto
de 365 delegados contra o seu oponente John McCain (Republicano), que obteve
apenas 173. Já pelo voto popular, Obama concentrou 52,9% dos votos, enquanto
McCain conseguiu 45,7% (Estados Unidos 2009). Seus primeiros anos foram
mais caracterizados pela superação da crise econômica no âmbito interno do
que por efetivas ações de política externa (Pecequilo; Forner 2017).
Para entender como se chegou ao processo de negociação para a retomada
de relações com Cuba, é necessário mapear alguns movimentos de Obama, além
da influência de atores da sociedade e do governo sobre a decisão do presidente.
Ainda que através de movimentações sutis, o democrata já vinha acenando a favor
de uma reaproximação com a ilha desde a sua primeira campanha à presidência.
Em sua primeira corrida presidencial de 2008, ainda como senador de Illinois,
Obama fez um discurso, em Miami, para a Fundação Nacional Cubano-Americana
(em inglês, CANF), onde criticou as medidas impostas pelo governo Bush
(2001–2008) — que restringiam transações financeiras entre cubano-americanos
e familiares em Cuba — e prometeu que as reverteria, mas afirmou que manteria
uma postura mais dura em relação ao embargo econômico, a fim de pressionar
o governo cubano por mudanças democráticas. Tanto a reversão das medidas
quanto a postura firme do embargo eram demandas desse tradicional grupo de
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interesse anticastrista (Zeleny 2008; Ayerbe 2010; Estados Unidos 2009; Erikson
2011; Guevara 2019; Reis 2016).
Vale dizer que, mesmo que a maioria dos cubano-americanos não seja
registrada para votar, e os que são tendem a votar no Partido Republicano, ainda
assim representam 60% dos votos latinos na Flórida, que, sendo o quarto maior
estado dos EUA e um swing state, com 29 votos no Colégio Eleitoral, é de extrema
importância para os resultados das eleições (Morrone 2008; Guevara 2019). Com
a mudança de pensamento dentro da comunidade, advinda do surgimento de
novas gerações com interesses menos ideológicos e mais pragmáticos, a ideia de
revisar a estratégia estadunidense com Cuba foi ganhando mais adeptos devido
à percepção de sua ineficiência (Leogrande; Kornbluh 2015).
Curiosamente, o resultado pôde ser visto nas eleições de 2008. Mesmo tendo
vencido na Flórida, o candidato democrata recebeu apenas 35% dos votos da
comunidade cubano-americana em comparação ao candidato republicano John
McCain, que obteve 65% (Erikson 2011). À luz de Milner (1997), pode-se dizer
que o interesse de Obama ao fazer o discurso, durante a campanha, era de
captar os votos desses eleitores, a fim de ganhar o colégio eleitoral da Flórida,
visto que, nas eleições primárias de janeiro, o candidato estava atrás de Hilary
Clinton nesse estado (Estados Unidos 2009).
Poucos dias antes da chegada de Obama à Cúpula das Américas, em abril de
2009, o então presidente eleito se movimentou para cumprir com sua promessa
de campanha e contemplou os interesses da comunidade cubano-americana ao
retirar as restrições impostas por Bush. Além disso, Obama autorizou empresas
estadunidenses a oferecerem serviços de telecomunicação a Cuba. Seu interesse
era de que o contato dos cubanos com o mundo externo promoveria demandas
por mudanças democráticas internamente (Leogrande; Kornbluh 2015). Ou seja,
pode-se inferir que, segundo o conceito de interesse de Milner (1997), o interesse
de Obama de se aproximar de Cuba era de tentar uma nova abordagem com
a ilha cubana, mas que tinha como fim o mesmo ideal histórico americano de
promover mudanças democráticas em Cuba, mas de forma mais sutil.
Devido ao fato de que a sociedade estadunidense consegue pressionar o
governo através de grupos de interesse, organizados em lobbies
3
, de forma bastante
3 Segundo Gonçalves (2012), o lobby é “a prática de buscar acesso aos agentes políticos e fazer com que eles
saibam das demandas de determinados segmentos da sociedade, usando pessoas (lobistas) e seus canais
de contato junto aos órgãos de governos.” (p. 13). Nos EUA, onde a prática é muito comum, os grupos de
interesse da sociedade, muitas vezes, pagam ou influenciam lobistas, com acesso a estruturas decisórias
específicas, para advogarem por seus interesses (Gilens; Page 2014).
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intensa sobre as decisões do Executivo e do Legislativo, percebe-se que, ao fazer
essa movimentação logo em seus primeiros meses de mandato, Obama buscou
garantir os interesses desse tradicional lobby cubano-americano, principalmente
na Flórida, como demonstra Morrone (2008), e ainda sinaliza para toda a região
sua vontade em cooperar com a ilha. Da mesma forma, seguindo o conceito de
interesses e instituições de Milner (1997), percebe-se que os interesses desse
lobby conseguiram ser agregados às instituições políticas (Executivo).
O otimismo com a reaproximação começou a diminuir após a prisão de Alan
Gross pelo governo cubano, americano contratado pela USAID — agência do
governo americano que financia atividades de cooperação e ajuda humanitária
nos países e que, em Cuba, se tornou o principal veículo da promoção de ideias
de mudanças democráticas na ilha —, no final do primeiro ano do governo
Obama (Leogrande; Kornbluh 2015; New York Times 2014; Estados Unidos s.d.).
Segundo Guevara (2019), para tentar solucionar o problema, o então senador e
chefe do Comitê de Relações Internacionais do Senado, John Kerry, individualmente
se engajou em conversas diretas com o governo cubano, para reestruturar a
configuração dos programas da USAID em troca da liberdade de Gross. Porém,
Obama, pressionado pelos interesses do senador democrata anticastrista Robert
Menendez, manteve o programa intacto e, a partir disso, os cubanos desconfiaram
ainda mais da palavra do seu governo (Leogrande; Kornbluh 2015). Seguindo o
modelo proposto neste artigo, observa-se um membro do Legislativo pressionando,
através desse canal institucionalizado, o presidente a agregar seus interesses à
decisão presidencial.
Em sua segunda campanha presidencial de 2012, pela reeleição, o presidente
democrata concorria com o candidato republicano Mitt Romney. De acordo com
as pesquisas, as ações de Obama eram bem vistas até pelos cubano-americanos
mais conservadores (Caputo 2012). Seguindo o conceito de informação de Milner
(1997), Obama, com esse feedback positivo da comunidade em relação às suas
ações, percebendo isso como uma vantagem política, foi racional em não anunciar
nenhuma nova medida em sua segunda campanha, o que poderia custar a sua
reeleição.
Como consequência, nas eleições de 2012, Obama levou o voto de 53% dos
cubano-americanos da Flórida (Caputo 2012). Isso demonstra que houve uma
mudança gradual na percepção da comunidade sobre as políticas de Obama em
relação à ilha. Vale lembrar que, ao final de seu primeiro mandato, apesar das
negociações com Cuba terem tomado um ritmo lento, Obama cumpriu com sua
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proposta de caminhar para um maior diálogo com o país caribenho, sinalizando
sua vontade de cooperar com o governo cubano (Guevara 2019).
No segundo mandato, Leogrande e Kornbluh (2015) analisam que o presidente
democrata tinha mais possibilidades de uma maior aproximação com o governo
cubano devido a seu sucesso na Flórida e por sua reeleição já garantida, o dando
mais liberdade de ação em Cuba. Contudo, os mesmos atores que frearam as
ações de Obama no primeiro mandato ainda estavam em jogo.
Os senadores Robert Menendez (Democrata) e Marco Rubio (Republicano),
membros do Comitê de Relações Internacionais do Senado e de ascendência cubana,
mantiveram suas oposições a qualquer iniciativa favorável a uma política mais
branda com Cuba no âmbito legislativo. Vale destacar que ambos os senadores
possuíam apoio do grupo de interesse tradicionalmente anticastrista, o CANF, que,
por serem os mais antigos dentro dos EUA e vindos da elite econômica cubana,
possuem força política e econômica para pressionar o governo através de lobbies
e de informações (Guevara 2019; Segrera 2017; Morrone 2008), ainda que uma
parcela desse grupo se demonstrasse favorável a medidas de abertura com a ilha,
como exposto anteriormente. À luz de Milner (1997), esses grupos econômicos
e políticos conseguiram agregar seus interesses às políticas governamentais de
forma forte e organizada através de lobbies dentro do Congresso.
No segundo mandato de Obama, os cubano-americanos com visões menos
ideológicas começavam a se organizar em grupos de interesse e, ao mesmo
tempo, Cuba passava por diversas reformas desde que Raúl Castro se tornou
presidente e tentava exportar uma imagem de mediação de conflitos (Frank
2013; Kirk 2018; Torres 2016).
Simultaneamente, novos atores começaram a surgir no cenário doméstico
americano, buscando maior espaço para agregar suas demandas. Entre eles, uma
coalizão no Congresso, que, motivada por Gross, buscava pressionar Obama pela
revisão da estratégia, e um grupo de interesse cubano-americano chamado de
CubaNow
4
. Embora esses atores não tenham participado das negociações secretas
entre os governos, em prol de uma reaproximação, suas ações influenciaram o
desenrolar desse processo (Guevara 2019).
4 O grupo se posicionava como “a voz da comunidade americana mais jovem e moderada em Miami” (Kelly;
Moreno; Witmer 2019, p. 26, tradução própria). No original: “the voice of the youngest and most moderate
American community in Miami”. Sua origem vem do grande lobby chamado Trimpa Group, que, através dessa
rede política, facilitou o acesso desse grupo de interesse em conseguir agregar suas demandas ao processo
decisório (Leogrande; Kornbluh 2015).
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O senador democrata de Vermont, Patrick Leahy, crítico da estratégia
estadunidense hostil com Cuba por mais de duas décadas, teve papel fundamental
no início das negociações do caso dos Cuban Five
5
. Gerardo Hernandéz, um dos
presos do Cuban Five, e sua esposa queriam ter filhos e procuravam uma forma
de tornar isso possível. O governo cubano começou a entrar em contato com o
governo americano para tentar abrir o diálogo. Leahy, ao ter essa informação,
se engajou tanto com o governo americano quanto com o cubano para garantir
o desejo de Hernandéz. O interesse do senador era usar esse canal para tentar
resolver tanto a estratégia hostil com Cuba quanto a possibilidade futura de
liberdade de Gross, que vinha ganhando atenção do Congresso (Leogrande;
Kornbluh 2015).
Essa estratégia estimulou Leahy a formar uma coalizão bipartidária, no
Congresso, cujo objetivo era reforçar a percepção do presidente sobre a falência
das políticas hostis e, ao mesmo tempo, fornecê-lo uma cobertura política para
diminuir o temor de seus conselheiros (Leogrande; Kornbluh 2015). Ou seja,
baseando-se nos três conceitos de Milner (1997) — interesse, instituições e
informações —, o interesse de Leahy era, ao mesmo tempo, resolver o caso
de Gross, pressionando Obama, através desse lobby dentro do Congresso, a
agregar suas demandas às políticas governamentais, provendo-o de informações
que pudessem contribuir para a mudança da estratégia estadunidense
com Cuba.
Nesse sentido, esse grupo de interesse deu informações ao presidente e a
outros membros do Executivo, que serviram para Obama ver o quanto o governo
cubano era confiável em fazer a troca dos prisioneiros, mesmo que as negociações
secretas já estivessem em andamento (Leogrande; Kornbluh 2015). Esse lobby
entregou ao presidente um memorando com algumas medidas a serem adotadas
para libertar Gross em troca dos Cuban Five que, de fato, foram implementadas
depois do anúncio da retomada de relações em 2014 (Guevara 2019).
O segundo ator que começou a demandar espaço foi o movimento chamado
CubaNow, cujo objetivo era buscar formas construtivas e informativas para
naturalmente promover mudanças democráticas em Cuba (Guevara 2019). Após
pesquisas financiadas pelo grupo, eles mostraram aos membros da Casa Branca
5 O grupo de cubanos foi preso, em 1998, por agentes do FBI e condenado, três anos depois, por espionar
exilados da comunidade cubano-americana, em Miami, a mando do governo cubano (Vicini 2009).
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que a maior parte da população era favorável às medidas de Obama e que
não haveria custos políticos caso o presidente aderisse a uma estratégia mais
amistosa com Cuba (Adams 2014). À luz de Milner (1997), essa informação
permitiu que Obama tivesse vantagem política ao agir, sabendo que não sofreria
o descontentamento da maior parte da população.
Para incrementar a demonstração do apoio público, em 2014, através do
canal do lobby Trimpa Group, o movimento formou uma coalizão de grupos
de interesse e think tanks que representavam tanto interesses econômicos
quanto políticos na retomada das relações (Leogrande, Kornbluh 2015) e teve
como resultado uma carta aberta à imprensa, dirigida a Obama, com a assinatura
de diversos militares, ex-diplomatas e ex-membros do Executivo (Americas
Society 2014).
À luz de Milner (1997), pode-se perceber que essa coalizão formada pelos
grupos de interesse conseguiu se organizar para levar suas demandas, interesses
e informações até membros da Casa Branca, expondo-as de forma organizada à
imprensa e ao público, influenciando, por conseguinte, as decisões do Executivo.
Ao fazer isso, os grupos de interesse conseguiram agregar seus interesses aos
objetivos políticos do Estado.
As tentativas anteriores para soltar Gross deram informações a Obama de
que o governo cubano estava disposto a negociar e pediria em troca o retorno dos
remanescentes Cuban Five, portanto, não deveriam utilizar a mesma estratégia
hostil de sempre. Por outro lado, o presidente sabia que não podia terminar
com o embargo, visto que isso era de competência do Congresso. Dessa forma,
o governo vislumbrou como objetivo a restauração das relações diplomáticas
(Segrera 2017).
Guevara (2019) destaca que, durante as nove negociações — que começaram
em junho de 2013 e duraram até novembro de 2014 —, Cuba se recusava a falar
sobre a violação de direitos humanos em seu território e os EUA não queriam
revisar as ações do USAID na ilha, nem a devolução da base de Guantánamo.
Tendo essa informação, Obama garantiu que restauraria as relações diplomáticas
com o país caribenho como forma de reconhecer a soberania de Cuba (Leogrande;
Kornbluh 2015).
O interesse de Obama em chamar os cardiais do Vaticano para participarem
das negociações era de se blindar da oposição doméstica e, simultaneamente,
aumentar a confiança dos cubanos nesse processo (Sweig 2016). Como fruto
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disso, ambas as delegações saíram da última negociação, para organizar a troca
de Gross pelo restante dos Cuban Five, com um acordo, tendo o Papa como
garantidor do compromisso de ambas as partes (Leogrande; Kornbluh 2015).
Apesar dos custos políticos que uma troca de prisioneiros traria, já que Gross
não era visto como espião pelos EUA, enquanto os Cuban Five foram presos
por espionagem, o apoio do Congresso e dos grupos de interesse influenciaram
o presidente de forma positiva a tomar sua decisão (Guevara 2019). No dia 17
de dezembro de 2014, Obama anunciou oficialmente a mudança na política
estadunidense para Cuba (Estados Unidos 2014).
Em março de 2016, Obama e sua família visitaram a ilha, e o presidente
fez o pronunciamento denunciando o embargo econômico e encorajando a
sua suspensão (Estados Unidos 2016a). Nos últimos anos de seu mandato, as
políticas de aproximação com Cuba tomavam espaço, na agenda governamental,
em decisões que competiam ao Executivo, até mesmo para minar o embargo,
mas a decisão final de suspendê-lo era do Congresso (Leogrande 2015).
Obama entregou seu governo em 2017 e logrou mudanças consideráveis
nas relações diplomáticas entre seu país e a ilha cubana. Contudo, a chegada à
presidência de Trump e do Partido Republicano promoveu mudanças nas ações
em curso como evidenciado na seção a seguir.
Recuos: o governo Trump se afasta de Cuba
Donald Trump, empresário que nunca assumira um cargo público, tomou
posse como o 45º presidente dos EUA, no dia 20 de janeiro de 2017, após as
eleições realizadas no dia 8 de novembro de 2016. Trump (Republicano) conseguiu
o voto de 304 delegados pelo Colégio Eleitoral, devido à vitória em estados
como Flórida, Ohio e Carolina do Norte, contra sua oponente Hillary Clinton
(Democrata), que obteve 227. Contudo, no voto popular, o empresário obteve
46,09% dos votos, enquanto Clinton venceu com 48,18%, a maior margem de
diferença numa derrota pelo voto popular na história estadunidense (Estados
Unidos 2017; Kentish 2016). Para entender como se chegou ao anúncio da
política de afastamento com Cuba, é necessário identificar alguns movimentos
do republicano durante a campanha. Além disso, é importante entender a
movimentação de atores dentro do Congresso, que advogam, há muito tempo, por
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políticas hostis contra o governo cubano e passaram a demandar espaço no processo
decisório.
Durante suas campanhas na Flórida, o empresário mencionou os cubanos em
seus discursos, até mesmo, em regiões do estado com pouca concentração desse
grupo, mas evitou dar detalhes sobre sua revisão da política de engajamento.
Ademais, as pesquisas mostravam que Clinton estava na frente do candidato
republicano nesse estado e, portanto, Trump perderia os votos da Flórida (Mazzei;
Hanks 2016).
Há duas semanas das eleições, para tentar contornar o problema, Trump fez
um discurso, em Miami, para a Associação dos Veteranos da Baía dos Porcos,
também conhecida como “Brigada 2506”, onde conseguiu o apoio histórico
desse grupo. A Brigada consiste em exilados cubanos que formaram um grupo,
em 1960, para tentar derrubar Fidel Castro, no episódio da Invasão da Baía
dos Porcos, e, durante anos, apoiaram candidatos com uma visão mais dura
do regime castrista, mas foi a primeira vez que o grupo, como uma instituição,
expressou publicamente seu apoio a um candidato à presidência (Santiago 2016;
Progreso 2017).
O resultado foi demonstrado nas urnas. Clinton ganhou consideravelmente
no voto latino em geral, totalizando 62%, enquanto o candidato republicano
conseguiu apenas 35%. Em contrapartida, dentre esses votos latinos, a democrata
garantiu 41% dos votos da comunidade cubano-americana, enquanto Trump
obteve 54%, contribuindo para sua vitória no estado da Flórida (CNN 2016).
Ou seja, a estratégia de Trump de cooptar o voto dos cubano-americanos foi um
fator-chave para garantir sua vitória na Flórida.
Leogrande (2017) analisa que, devido ao apoio dos cubano-americanos que
o elegeram, Trump acreditava possuir um débito político com essa comunidade.
Um dia após a morte de Fidel Castro, o republicano já eleito, mais uma vez,
condenou o líder cubano, chamando-o de um “brutal ditador”, e prometeu fazer
o possível para assegurar a liberdade do povo cubano durante sua administração
(Estados Unidos 2016b).
A administração de Trump anunciou, em fevereiro de 2017, que estava no
meio de um processo de revisão da política estadunidense para Cuba, liderado
pelo Conselho de Segurança Nacional (CSN). No mesmo mês, membros de
diversos departamentos se reuniram para opinar. Quase unanimemente, todos
se demonstraram contentes com a política vigente e também com o engajamento
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feito por Obama, exceto a parte que representava a equipe de política externa do
Legislativo que, segundo fontes, canalizavam os interesses de dois congressistas
anticastristas republicanos da Flórida, o senador Marco Rubio e o deputado
Mario Diaz-Balart, ambos críticos das medidas feitas por Obama (Kroll 2017;
Reuters 2017).
Rubio fez questão de salientar ao presidente a informação de que a maioria dos
membros do governo não eram favoráveis à mudança da política, principalmente
os membros do Departamento de Estado, e qualquer tentativa do presidente
de alterar a política estadunidense com Cuba sofreria interferências internas
(Caputo 2017). Baseando-se no modelo de Milner (1997), os cubano-americanos
conservadores, de forma organizada, conseguiram agregar seus interesses a esses
membros do Congresso. E os senadores, através desse canal institucionalizado,
buscaram atender esses interesses, provendo o presidente de informações que
os dariam vantagens políticas.
Providos dessa informação, Rubio e Diaz-Balart se reuniram com o presidente
e membros do governo, em maio, para dar suas opiniões quanto à política
estadunidense com a ilha caribenha. As reuniões se deram de forma secreta pelo
mesmo motivo das reuniões feitas por Obama e Cuba: se prevenir da interferência
de atores domésticos contrários aos seus interesses (Caputo 2017).
Ambos os senadores fizeram lobby com o presidente, durante meses, para
convencê-lo de que deveria agir unilateralmente, já que a burocracia americana
não era a favor da política mais hostil com a ilha. Os congressistas pressionaram
Trump lembrando-o de sua promessa feita aos cubano-americanos durante
sua campanha. A tentativa de influenciar o presidente foi bem-sucedida, uma
vez que as medidas propostas pelos membros do governo para a nova política
estadunidense com Cuba passavam pelos escritórios de ambos os senadores
para examiná-las (Caputo 2017).
Novamente, observa-se que, através do modelo de Milner (1997), os interesses
dos cubano-americanos mais conservadores foram agregados através desses
membros do Congresso, que, por sua vez, contaram com o apoio de um membro
do CSN, de forma organizada e institucionalizada, e fizeram pressão com o
presidente para atender seus interesses, provendo-o de informações. Além disso,
Trump, possivelmente, ao apontar os congressistas como responsáveis pela
política estadunidense com Cuba, mirava em reanimar sua base eleitoral cubano-
americana para sua campanha de reeleição em 2020.
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Devido ao apoio recebido, durante a campanha, dos exilados cubanos da
Brigada 2506 e com a pressão de atender os interesses dos lobistas republicanos
do Congresso, em junho de 2016, Trump voltou à Miami para discursar sobre a
reversão das políticas feita por Obama, caracterizando-as como “terríveis e mal
orientadas”. No entanto, apesar do discurso inflamado, o memorando presidencial
assinado no dia desse discurso, mesmo fortalecendo o embargo, teve impacto
limitado, uma vez que as medidas implementadas por Obama permaneceram
intactas (Leogrande 2017; Bustamante 2017).
Trump contrariou o apoio da maioria da população americana que, de acordo
com as pesquisas, no último ano do governo Obama, se mostrou favorável à
abertura com Cuba, com 75% (Tyson 2016). Grupos da sociedade organizados
em lobbies como o Engage Cuba e o CubaOne tentaram informar ao presidente
Trump que as medidas do presidente republicano prejudicariam a economia
americana em 6,6 bilhões de dólares e afetaria por volta de 12 mil empregos
e pedindo para que ele não revertesse as medidas de Obama (Murakami 2017;
CBSMiami, 2017).
Leogrande (2017) analisa que as limitadas reversões de Trump nas políticas
de Obama foram estratégicas. Para o autor, o presidente republicano, ao fazer
essas pequenas mudanças, conseguiu agradar ao seu eleitorado cubano-americano
e, ao mesmo tempo, não contrariar agressivamente os interesses dos setores
domésticos descritos acima, principalmente o setor empresarial, que são a favor
de um engajamento com a ilha cubana. Ainda segundo a visão do autor, as bases
construídas por Obama em relação às suas mudanças foram fatores importantes
que puderam minar as ações de Trump.
No início de 2018, trocas importantes dentro de ambos os governos
aconteceram e impactaram o curso das relações bilaterais. Influenciado por
Steve Bannon, segundo fontes, Trump nomeou John Bolton, ex-embaixador
estadunidense na Organização das Nações Unidas, como novo conselheiro de
Segurança Nacional (o terceiro em menos de 1 ano e meio de mandato) e
Mike Pompeo como Secretário de Estado. Ambos são conhecidos por suas
visões extremamente conservadoras e Bolton por não utilizar a diplomacia e o
diálogo como meios de alcançar seus objetivos (Pilkington 2018; Baker; Harris;
Landler 2018).
Em novembro de 2018, Bolton foi à Miami fazer um discurso tratando da
visão do governo Trump sobre a política estadunidense para a América Latina,
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mais especificamente para os três países que o conselheiro denominou como
“troika da tirania”: Cuba, Nicarágua e Venezuela. No mesmo discurso, Bolton
anunciou novas ações contra esses países, a fim de pressionar esses regimes,
tais como evitar que dólares americanos fossem utilizados nos serviços de
inteligência, militar e de segurança cubanos e incluir entidades controladas
pelo governo cubano na lista que proíbe transações financeiras com cidadãos
americanos (Estados Unidos 2018).
O episódio marcou novamente a volta da influência dos interesses
conservadores. Bolton nunca apreciou o governo dos Castros. Quando serviu
no governo Bush, Bolton influenciou o governo estadunidense a incluir Cuba
na lista dos países do “Eixo do Mal”, alegando que a ilha patrocinava outros
Estados terroristas e estava em busca de desenvolver armas de destruição em
massa (Bolton 2002). Bolton encontrara uma nova oportunidade de agregar seus
interesses às políticas governamentais.
Apesar da disposição e da demonstração do novo presidente de Cuba, Miguel
Díaz-Canel, em fazer reformas na ilha, expressadas por uma nova Constituição
cubana mais favorável ao mercado, propriedade privada e direitos humanos, ainda
que de forma limitada, o governo Trump se demonstrou ineficaz em construir
melhores relações com o país caribenho tendo continuamente imposto novas
sanções à ilha durante grande parte de seu mandato (López-Levy 2019; DeYoung
2019). No entanto, a hostilidade na retórica da administração Trump com a ilha,
possivelmente, também faz parte do interesse do presidente republicano para
sua reeleição, em 2020, devido à importância da Flórida para o Colégio Eleitoral
e do apoio dos cubano-americanos mais conservadores.
Considerações finais
A partir da análise da influência de diversos atores sobre o processo decisório
da política externa, este artigo buscou analisar a política externa dos EUA para
Cuba, durante os governos Obama e Trump, com o intuito de responder à
pergunta-chave: quais razões permitem compreender as diferenças na abordagem
dos dois governos com Cuba?
A partir desse questionamento, foi compreendido que, durante o governo
Obama, os interesses dos setores da sociedade e de dentro da administração,
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e os interesses próprios do presidente na sua reeleição, contribuíram para a
formulação da política estadunidense de avanço nas relações diplomáticas,
gerando aproximação com Cuba.
No entanto, apesar de seus esforços, a questão crucial do embargo econômico,
ainda vigente, foi difícil de ser revertida visto os constrangimentos provindos
do Congresso, de maioria republicana, que impediam que essa medida fosse
tomada. Sendo assim, Obama teve que adotar uma forma para tocar sua agenda
de aproximação com a ilha e o fez através de ordens executivas. Embora tenha
firmado bases de apoio interno favoráveis à aproximação, tais medidas poderiam
ser revertidas facilmente, uma vez que as ordens executivas são instrumentos
do Executivo com um baixo grau de sustentabilidade.
Donald Trump, ao chegar à presidência, e cumprindo uma de suas promessas
de campanha, reverteu as medidas de engajamento feitas por Obama e readotou
a postura histórica mais hostil com Cuba, recuando. Em torno de suas novas
políticas, observou-se os interesses de setores da comunidade cubano-americana
mais conservadora; de congressistas interessados no afastamento; os interesses
de Bolton e Pompeo, mas principalmente de Bolton, que historicamente advoga
por uma postura mais dura em relação à ilha; e, da mesma forma, os interesses
do presidente republicano em sua campanha de reeleição.
Contudo, suas medidas de reversão foram insuficientes, uma vez que algumas
medidas de Obama permaneceram vigentes, devido as bases de apoio criadas,
limitando as ações de Trump. Por outro lado, o presidente republicano permaneceu
impondo novas sanções de forma a pressionar o regime cubano por mudanças
democráticas. Uma estratégia semelhante à de Obama, porém através de abordagem
distinta. Constatou-se, também, a importância da comunidade cubano-americana,
na Flórida, para a dinâmica eleitoral estadunidense que, por se tratar de um swing
state, se configura como um campo de batalha entre os candidatos à presidência.
As figuras 2 e 3, apresentadas abaixo, permitem identificar os principais atores
e fatores que influenciaram as decisões dos dois presidentes.
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Figura 2 — Principais fatores e atores que impactaram a tomada de decisão — Obama
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados apresentados neste artigo (2020).
Figura 3 — Principais fatores e atores que impactaram a tomada de decisão — Trump
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados apresentados neste artigo (2020).
Utilizando os conceitos teóricos abordados, apresenta-se, no quadro 1,
abaixo, as principais diferenças entre os governos Obama e Trump considerando
os principais elementos da abordagem de Milner (1997).
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Quadro 1 — Principais diferenças entre os governos Obama e Trump considerando
os principais elementos da abordagem de Milner (1997)
Donald Trump (2017–2020) Barack Obama (2009–2017)
Milner
(1997)
Interesses
Os interesses dos grupos de
pressão da maioria da sociedade
a favor do engajamento foram
limitadamente levados em
consideração, durante o processo,
de forma estratégica para não
contrariar radicalmente seus
interesses, porém prevaleceu
os interesses dos membros do
Executivo e do Legislativo que
eram favoráveis às políticas hostis.
Os interesses dos grupos
econômicos e lobbies da
sociedade, do Legislativo e
do Executivo favoráveis à
aproximação influenciaram
o processo decisório.
Instituições
Os grupos da sociedade e dentro
do Congresso contrários às
medidas de Trump tentaram
influenciar o presidente, através
de lobbies, porém não foram
bem-sucedidos. As bases de
apoio construídas por Obama
foram fatores limitantes, mas não
decisivos. Sobressaiu o poder do
Executivo.
Esses grupos que eram
favoráveis recorreram ao
Congresso e grupos de
lobbies para pressioná-los
a terem seus interesses
agregados à decisão política.
Informações
Os atores favoráveis ao
afastamento buscaram prover o
presidente de informações que o
lembrassem de sua promessa ao
eleitorado cubano-americano de
forma a influenciar sua decisão.
Essas informações foram levadas
em consideração, enquanto as
opiniões contrárias não. Com base
nessas informações, Trump buscou
legitimar sua decisão.
Os grupos de interesse
buscaram prover o
presidente de informações
que demonstrassem o
apoio popular em relação
ao engajamento para
influenciar sua decisão.
Mais aberto ao Legislativo e
à influência dos grupos de
interesse, essas informações
foram consideradas por
Obama.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados apresentados neste artigo (2020).
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Desta forma, conclui-se que a correlação das diferentes pressões no âmbito
doméstico, somadas aos interesses próprios de reeleição dos presidentes analisados,
contribuíram para a formulação das diferentes abordagens na política externa
estadunidense para Cuba dos governos em questão, confirmando a hipótese
deste artigo.
Para pesquisas futuras, propõe-se analisar o comportamento adotado por
Trump e pelo presidente recém-empossado, Joe Biden, do Partido Democrata,
durante a campanha presidencial de 2020, a fim de analisar como recorreram à
comunidade cubano-americana como forma de obterem o Colégio Eleitoral da
Flórida, contribuindo para os resultados das eleições e para a formulação da
política externa para Cuba.
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