João Henrique Salles Jung
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 2, e1158, 2021
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Inserção Paradoxal: o Brasil entre a
autonomia política e a dependência
econômica (2003-2015)
1
Paradoxical Insertion: Brazil between
the policy autonomy and the economic
dependency (2003-2015)
Inserción paradójica: Brasil entre la
autonomía política y la dependencia
económica (2003-2015)
DOI: 10.21530/ci.v16n2.2021.1158
João Henrique Salles Jung
2
Resumo
Com enfoque na relação entre política externa e desenvolvimento,
este artigo analisa a inserção internacional do Brasil no período
que se inicia com a ascensão de Luiz Inácio Lula da Silva (2003)
ao poder e se finda após o primeiro mandato de Dilma Rousseff
(2015). O trabalho aponta um paradoxo da política externa
brasileira do início do século XXI: apesar do protagonismo político,
a dependência econômica aumentou de forma exponencial. A partir
deste levantamento, propõe-se o conceito de inserção paradoxal
em detrimento do Estado logístico concebido por Amado Cervo
enquanto uma melhor hermenêutica da política exterior dos
governos petistas.
Palavras-chave: Inserção Paradoxal; Política Externa Brasileira;
Inserção Internacional do Brasil; Economia Brasileira Contemporânea;
Dependência Econômica.
1 Agradeço aos pareceristas anônimos pelos apontamentos que levaram a um
refinamento deste trabalho.
2 Doutorando e mestre em Filosofia pela PUCRS. Research Fellow no Instituto Sul-
Americano de Política e Estratégia (ISAPE) e Colaborador do Cosmopolitanism,
sediado em Lisboa.
(joaojung@outlook.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9234-6866.
Artigo submetido em 22/12/2020 e aprovado em 19/04/2021.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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Inserção Paradoxal: o Brasil entre a autonomia política e a dependência econômica (2003-2015)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 2, e1158, 2021
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Abstract
Emphasizing the relations among foreign policy and development, this paper analyzes
Brazilian international insertion through Luiz Inácio Lula da Silva (2003) and Dilma
Rousseff´s first mandate (2015). This research points a paradox that emerges from Brazilian
foreign policy within XXI Century: despites political protagonism, economical dependency
grew exponentially. Due this conclusion, we propose the concept of paradoxical insertion
instead Cervo´s logistical state as a better hermeneutic about work´s party foreign policy.
Keywords: Paradoxical Insertion; Brazilian Foreign Policy; Brazilian International Insertion;
Brazilian Contemporary Economy; Economic Dependency.
Resumen
Centrándose en la relación entre política exterior y desarrollo, este artículo analiza la inserción
internacional de Brasil en el período que comienza con el ascenso de Luiz Inácio Lula da
Silva (2003) y finaliza después del primer mandato de Dilma Rousseff (2015). La pesquisa
apunta a una paradoja de la política exterior brasileña a principios del siglo XXI: a pesar
del protagonismo político, la dependencia económica ha aumentado exponencialmente.
A partir de esta encuesta, se propone el concepto de inserción paradójica en detrimento del
estado logístico concebido por Amado Cervo como una mejor hermenéutica de la política
exterior de los gobiernos del partido de los trabajadores.
Palabras clave: Inserción Paradójica; Política Exterior Brasileña; Inserción Internacional
de Brasil; Economía Brasileña Contemporánea; Dependencia Económica.
Introdução
Este artigo pretende estabelecer uma contribuição ao estudo da política externa
brasileira no período compreendido entre 2003 e 2015. A base teórica do trabalho
está dividida em duas partes: i) na análise da inserção internacional do Brasil
através tanto de estudos históricos quanto conjunturais; e ii) em uma leitura da
economia política internacional alicerçada na problemática do desenvolvimento.
De cunho empírico, compila-se dados através de tabelas que evidenciam o
problema da desindustrialização brasileira e seus respectivos efeitos. Opta-se
epistemologicamente pelo materialismo histórico enquanto fundamentação da
dialética entre inserção internacional e desenvolvimento econômico; a síntese de
tal processo aponta para uma insuficiência conceitual em enquadrar o período
aqui analisado dentro do paradigma logístico, conforme cunhado por Cervo (2008).
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Distinguindo-se das diretrizes em voga durante os anos 90 ao restabelecer
os vetores autonomistas da política externa brasileira, o governo Lula, sob forte
auxílio do Ministro de Relações Exteriores, Celso Amorim, coloca o Brasil em
um projeto de inserção internacional autodenominada como ativa e altiva
3
. Ao
resgatar alguns princípios da Política Externa Independente (PEI) e do Pragmatismo
Responsável e Ecumênico de Geisel (1974-1979), a política externa do período
aqui analisado baseou-se na ampliação da carta de parceiros internacionais,
criando um eixo multivetorial que, apesar de não romper ligações com o Norte,
se aproximou do Sul e do Leste. Segundo Cervo e Bueno (2014), uma inflexão
ensaiada por Fernando Henrique Cardoso e concretizada por Luiz Inácio Lula
da Silva foi a que afastou a política externa brasileira do paradigma normal e a
colocou no paradigma logístico
4
.
Com Lula e Amorim, o Brasil se torna um importante ator no reordenamento do
sistema internacional (Pautasso 2011) e na respectiva tentativa de democratização
global numa melhor equalização entre o Norte e o Sul. Lula modernizou a visão
política do país e, em conjunto com uma nova visão sul-americana, postulada
numa onda de políticas progressistas no continente, viu na integração com os
países do Eixo Sul uma oportunidade estratégica. Posteriormente, a presidenta
Dilma Rousseff visou a manter as diretrizes centrais da política exterior do
Brasil (Saraiva 2014), questão esta que se concretizou apenas em partes tanto
pela cisão política da coalizão de governo no Brasil — o que dificulta qualquer
processo mais profundo de ação externa — quanto por novas transformações
na sociedade internacional (Cornetet 2014)
5
.
Contudo, não é prudente adotar uma perspectiva de que as intenções políticas
propostas pelos governos Lula e Dilma impactaram as estruturas de poder internas
ao Estado brasileiro — questão evidente após o impeachment. O protagonismo
do Brasil no sistema internacional veio acompanhado de um forte retrocesso
3 Nome dado por Celso Amorim para demonstrar o caráter ativista que a política externa brasileira pretendia
desempenhar no período.
4 Melhor elaborados em Cervo (2008), são dois dos paradigmas que caracterizam a história da política externa
brasileira. O paradigma normal/neoliberal (1990-2002) sintetiza-se na adesão à agenda do Consenso de
Washington (1989). Já o paradigma logístico (2003 em diante) se caracteriza por um avanço em relação ao
normal ao se resgatar princípios do paradigma desenvolvimentista; tem como marco central a altivez da inserção
internacional em vias de fazer parte das estruturas hegemônicas. Ainda, uma observação importante é que
se remete aqui a uma obra do ano 2008, assim, não se pode interpretar o “em diante” do período logístico
como correspondente à atualidade.
5 Há um embate na academia a respeito das mudanças (ou não) da política externa do governo Dilma em
relação ao de Lula. Para uma opinião divergente da concebida por João Cornetet (2014), observar o debate
também em Pautasso e Adam (2014).
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nas pautas produtivas do país, explicitado no vigoroso crescimento do setor
agropecuário em detrimento de outros de maior valor agregado, um clássico
problema estrutural da economia brasileira. Tal questão reforça a posição de
dependência que o país possui na sociedade internacional, observável em um
comércio exterior baseado na exportação de produtos primários. A partir dessa
asserção, se formula o conceito de inserção paradoxal em contraste ao paradigma
da inserção logística concebido por Amado Cervo (2003). A conceituação aqui
construída corresponde a um esforço teórico para compreender as características
da inserção internacional do Brasil em um contexto no qual, ao mesmo tempo em
que o país se posicionou com autonomia e relevância no sistema internacional,
manteve seu caráter periférico; uma economia agrário-exportadora, acompanhada
de uma desindustrialização nociva ao seu desenvolvimento.
A partir dessas questões introdutórias, este artigo se desdobra em duas
seções, sendo discutida, na primeira parte, a questão do protagonismo brasileiro
no sistema internacional a partir de uma análise da política externa brasileira
entre os anos 2003-2015. Em um segundo momento, após uma revisão do debate
sobre economia política e dependência, reforçada por uma dimensão empírica
coletada pelo autor, propõe-se o conceito de inserção paradoxal enquanto chave
hermenêutica para se compreender a política externa dos governos Lula e Dilma.
O protagonismo brasileiro na Sociedade Internacional
(2003-2015): a política externa ativa e altiva
Findado o duplo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), sobe ao comando executivo do Brasil o fundador do Partido dos
Trabalhadores, Luiz Inácio Lula da Silva, um metalúrgico que ficou conhecido
por sua presença nos movimentos sindicais e nas tentativas de eleição desde o
início do período democrático brasileiro. Com a cerimônia de posse no dia 1º
de janeiro de 2003, o Presidente Lula deixou claro em seu discurso as intenções
da política externa de seu mandato (MRE 2003, p.18):
A grande prioridade da política externa durante o meu governo será a
construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida,
com base em ideais democráticos e de justiça social [...] O mesmo empenho
de cooperação concreta e de diálogo substantivos teremos com todos os
países da América Latina. Procuraremos ter com os Estados Unidos da
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América uma parceria madura, com base no interesse recíproco e no
respeito mútuo [...] Trataremos de fortalecer o entendimento e a cooperação
com a União Europeia e os seus Estados-Membros, bem como com outros
importantes países desenvolvidos, a exemplo do Japão. Aprofundaremos
as relações com grandes nações em desenvolvimento: a China, a Índia, a
Rússia, a África do Sul, entre outros.
O discurso do então Presidente não ficou apenas no papel e boa parte das
premissas ali ressaltadas fizeram, de fato, parte das diretrizes oficiais da política
externa do Brasil. Cabe salientar alguns pontos importantes do trecho logo
acima, como a mostra da importância regional, a manutenção de um diálogo
horizontal com os Estados Unidos, uma atenção morna à União Europeia e aos
outros países desenvolvidos em prol de um direcionamento especial concedido
a outras nações em desenvolvimento. Interessante notar que são citados aqueles
que viriam a se tornar os BRICS
6
. A América Latina — e em especial a América
do Sul — entra como ponto cardeal na política externa brasileira não apenas
como uma necessidade inoportuna — como ocorreu no governo FHC de forma
declarada —, mas, sim, como uma opção de parceria para projeção externa
conjunta (Visentini 2013).
As prioridades do governo Lula ficaram bem estabelecidas na conformação
da América do Sul enquanto o espaço natural de afirmação dos interesses
brasileiros (Cervo; Bueno, 2014), no que se estende à atenção dada ao continente
africano e às iniciativas estratégicas de desenvolvimento mútuo com demais
países subdesenvolvidos ou emergentes do Eixo Sul naquilo que ficou conhecido
como a Cooperação Sul-Sul. A fim de aperfeiçoar a compreensão desse período,
cabe dizer que um conceito importante foi concebido no momento em que a
autonomia pela integração do governo Fernando Henrique (Vigevani, Oliveira
e Cintra 2003) passou a ser percebida como autonomia pela diversificação no
governo Lula (Vigevani e Cepaluni 2007). Não que isso marque uma ruptura entre
essas diretrizes autônomas; pode-se dizer inclusive que a segunda suprassume
os princípios da primeira, fenômeno visto na manutenção e no aprimoramento
de uma agenda política voltada à América do Sul durante o governo Lula.
Sobre esse novo momento, Vigevani e Cepaluni (2007, pp. 291-292) caracterizam
como principais pilares: i) a busca de um maior equilíbrio internacional, no
que se procurou atenuar o unilateralismo em prol do multilateralismo no nível
6 Grupo inicialmente composto por Brasil, Rússia, Índia e China. Teve o ‘S’ acrescentado após a adesão da
África do Sul, em 2011, formando assim os BRICS.
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sistêmico; ii) o fortalecimento das relações multilaterais e bilaterais no intuito de
aumentar o peso do país nas negociações políticas e econômicas internacionais;
iii) o estabelecimento de relações diplomáticas coesas no sentido de aproveitar
as oportunidades do intercâmbio econômico, financeiro, tecnológico, cultural
etc.; iv) o desencorajamento de acordos que possam vir a comprometer o
desenvolvimento no longo prazo. Alguns princípios supracitados da política
externa altiva e ativa podem ser rapidamente percebidos como materializados
nas relações internacionais brasileiras. Um exemplo é o uso dos mecanismos
multilaterais como os BRICS e a OMC
7
para alavancar politicamente o Brasil
no sistema internacional; outro, como demonstra Jung (2017), é a CELAC
8
—
instituição que conseguiu reunir as diretrizes de integração regional como uma
plataforma para a inserção internacional.
A política externa de Lula e Amorim para a região viabilizou as perspectivas
de uma maior integração regional — tanto fisicamente, com o fortalecimento
do IIRSA
9
e da posterior COSIPLAN
10
, quanto politicamente com a UNASUL
11
,
instituição recentemente desmantelada. Um novo cenário global passou a ser
vivido no início do século XXI, onde o fortalecimento de médias potências como
o Brasil, a China, a Índia e a Rússia tornou-se uma tônica; essa nova conjuntura
do sistema internacional levou o Brasil a repensar os parceiros com os quais
ele se aproximaria para executar seu programa neodesenvolvimentista (Boito
Jr. e Berringer 2013) assentado, segundo Cervo e Bueno (2014), no paradigma
logístico.
O paradigma de guerra ao terror declarada pelo ocidente pós-Doutrina Bush
é importante para a concepção da política externa do governo Lula. Usualmente
de forma sutil, o Brasil contrabalanceou competentemente as pautas sugeridas
pelos Estados Unidos, conseguindo se inserir no sistema internacional de forma
positiva, agindo como protagonista e atraindo para sua zona de influência
países que não se identificam com as nações até então dominantes no sistema
internacional (Visentini 2013). O fortalecimento dos países emergentes e as
crescentes alianças no eixo sul-sul podem ser interpretados a partir da percepção
7 Organização Mundial do Comércio, antigamente conhecida como GATT (General Agreement on Tariffs and
Trade).
8 Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos.
9 Iniciativa para Integração da Infraestrutura Sul-Americana.
10 Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento.
11 União de Nações Sul-Americanas.
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de que há no mundo um gigante em decadência
12
(Wallerstein 2004; Pautasso
2011), que, ao mesmo tempo no qual está disposto a tudo para se manter no
poder, cria brechas no sistema internacional, as quais os países emergentes tentam
preencher a fim de galgar novos espaços. A respeito da aproximação brasileira
em relação aos países emergentes, Lima (2010, p.160) coloca:
A aproximação do Brasil com os polos emergentes de poder foi uma
construção política da diplomacia brasileira nesta década. Um dos primeiros
passos foi a constituição da Iniciativa IBAS entre Índia, Brasil e África do
Sul, em junho de 2003. A instrumentalidade prática do conceito de BRICS
levou mais tempo para ocorrer. Iniciada em 2006, com o primeiro encontro
dos Ministros de Relações Exteriores dos quatro países, somente em junho
de 2009 foi realizada a primeira cúpula dos Presidentes dos quatro países.
A crise financeira global, a partir de setembro de 2008, acelerou o processo
de articulação entre os BRICS no âmbito do G-20 financeiro.
Os países emergentes são justamente a síntese das transformações
internacionais, pois são aqueles atores que estão dispostos a realizar o pivô na
nova balança de poder (Pautasso 2011). Uma visão distinta em alguns pontos
— centralmente no que tange à interpretação sobre a relevância dos Estados
Unidos no sistema internacional —, mas que vai ao encontro do sugerido por
Pautasso (2011), é a de Khanna (2008) quando este retrata o segundo mundo
13
.
Sob essa ótica, é possível englobar o continente latino-americano em geral
como parte importante no equilíbrio do sistema internacional; sua atividade de
inserção internacional através do eixo sul-sul de forma mais autônoma permite
um balanceamento pragmático em relação às potências. Contudo, apesar de isso
ser real no protagonismo da política externa que o Brasil recebeu no período
Lula-Amorim, essa realidade não se estendeu ao governo Dilma, que, mesmo
mantendo as diretrizes básicas de seu antecessor, concedeu deliberadamente uma
12 Refere-se aqui à tese do declínio dos Estados Unidos, uma tese certamente não consensual. Se defendida por
autores como Wallerstein (2004), é negada por outros como Khanna (2008). Há toda uma literatura sobre
essa discussão; neste artigo, toma-se a posição de um declínio relativo dos Estados Unidos frente às novas
conformações sistêmicas que ascendem, principalmente, com o crescente ativismo da China no sistema
internacional. Por questões de escopo, essas questões não serão aprofundadas.
13 Deve-se ter em vista que, apesar da nomenclatura segundo mundo ter origem na lógica sistêmica da Guerra
Fria, no que seriam estes os alinhados à União Soviética, Parag Khanna (2008) concede uma nova semântica
a essa denominação. Argumentando sobre um sistema tripolar — dividido entre Estados Unidos, União
Europeia e China —, tal segundo mundo consiste nos países com condições de influenciar as conformações
sistêmicas entre essas três potências; ao Brasil, é dedicado um capítulo no livro, fazendo parte assim deste
segundo mundo.
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menor atenção à sociedade internacional (Cornetet 2014). Assim, temas como
relações sul-sul, aproximação com os países emergentes, integração regional e
outros são comuns aos dois governos (Visentini 2013); entretanto a intensidade
de tais ações sofreram uma brusca queda. Um diferencial foi a maior tentativa
de diálogo com as potências ensaiada no governo Dilma.
A eleição de Dilma Rousseff, sucessora partidária e ideológica de Lula, se
dá, em boa parte, pelos sucessos percebidos no governo anterior, como a retirada
do Brasil da lista da fome e a estabilidade econômica em um período de crise
global. O início do governo Dilma é marcado, no que tange à política externa,
pela troca do então Ministro de Relações Exteriores, Celso Amorim, presente no
cargo durante os oito anos do mandato de Lula e personagem central no ativismo
internacional do Brasil. Antônio Patriota, diplomata de carreira, assume como
o novo Ministro. Em seu discurso de posse, Patriota delineia as orientações da
política externa brasileira (MRE 2011, pp. 30-32):
Orientaremos a ação externa do Brasil preservando as conquistas dos
últimos anos e construindo sobre a base sólida das realizações do Governo
do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva [...] Em um mundo no qual não se
dissiparam ainda totalmente as dicotomias Norte-Sul, a ação diplomática
do Brasil pode contribuir para a promoção de relações mais equilibradas
em torno a interesses compartilhados [...] Com relações diplomáticas que
se estendem a virtualmente todos os países membros das Nações Unidas,
o Brasil pode afirmar que pratica, hoje, uma diplomacia verdadeiramente
universal.
Desde o princípio, o novo chanceler — que se manteve no cargo por dois
anos e meio — deixou claras as intenções de manter diretrizes similares ao de
seu antecessor, salientando a importância dos países emergentes e as novas
distribuições de poder global; entretanto, alguns elementos de seu discurso dão
perspectivas de um diálogo mais aproximado com as potências mundiais, algo que
iria se mostrar real ao longo do primeiro mandato de Dilma e na sua aproximação
com países como os Estados Unidos e a Alemanha — algo posteriormente
arrefecido após o escândalo da espionagem estadunidense. Muito se debate a
respeito dos motivos que levaram a uma interrupção do ativismo internacional
durante o governo Dilma. Entre algumas opiniões, Cornetet (2014) levanta o
perfil administrativo e técnico da nova presidente, além da nova conjuntura
internacional, marcada por maior instabilidade e tensão quando comparada
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aos anos anteriores; já Saraiva (2014) ressalta a nova dinâmica do processo
decisório de política externa e a deterioração da relação entre a presidenta
e o Itamaraty.
Fator de suma importância para se compreender a política externa do governo
Dilma se dá na questão de uma tendência à projeção global em detrimento da
regional. Como já salientado anteriormente, o governo antecessor possuía claras
intenções de colocar a América do Sul como ponto cardeal de suas relações
externas; em contrapartida, na era Dilma, apesar de mantido um contato
aproximado com as nações sul-americanas, as iniciativas de cunho intercontinental
receberam maiores holofotes. Desta forma, o Brasil passa a se apoiar, nos termos
de sua projeção, em dois mecanismos fundamentais: o IBAS
14
e os BRICS (Visentini
2013). Ambas as coalizões possuem característica em comum, que é a junção
das potências emergentes do eixo sul-sul; porém, são estabelecidas algumas
diferenças em relação a objetivos. Conforme Francis Kornegay (apud Visentini
2013, p.136): “o IBAS é para a cooperação sul-sul, e o BRICS para as potências
emergentes, há uma grande diferença entre as duas plataformas em termos de
sua utilidade estratégica”.
Em Parag Khanna (2008), ressalta-se que os países emergentes — o segundo
mundo, em sua concepção — reúnem características dos países de primeiro
e terceiro escalão, sendo possível encontrar, nestes, cidades com alto grau de
desenvolvimento contando com transporte público de qualidade, infraestrutura
capaz, sistemas de saúde e educação satisfatórios ao mesmo tempo em que há
uma vasta parte da população vivendo abaixo da linha da miséria. Na visão desse
autor, o que impede os países emergentes de se tornarem nações desenvolvidas
é a concentração política na mão de algumas oligarquias e a falta de vontade da
elite em auxiliar o desenvolvimento de seu país (Khanna 2008). Já segundo Lima
(2010), os critérios para a categorização de um país como emergente se coloca
através de: (i) capacidades materiais adequadas que os diferencie dos demais
países em desenvolvimento; (ii) especificidades com relação ao desempenho
de um papel diferenciado no sistema internacional, em especial a utilização
de estratégias internacionais proativas no plano multilateral e no regional;
(iii) e indicadores de autopercepção e de reconhecimento dos demais.
Em concordância com autores como Immanuel Wallerstein e Fred Halliday,
opta-se aqui por utilizar o materialismo histórico como forma de se compreender
14 Fórum criado em 2003 composto por Índia, Brasil e África do Sul (IBAS).
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as relações interestatais e a respectiva dicotomia de submissão e dominação
entre os países, questão esta que remete à influência do escopo estrutural da
economia na superestrutura e nas demais funções de distribuição de poder no
sistema mundial (Arrighi e Silver 2001). Nesse sentido, Khanna (2008) e Lima
(2010), apesar de posições acertadas, esquecem que o que dificulta o acesso dos
países emergentes ao status de desenvolvidos são as dificuldades em reordenar
a divisão internacional do trabalho; aponta-se à respectiva pauta de produção
e de exportação destes (Arrighi e Silver 2001). As intenções de promover o
desenvolvimento nacional através da política externa — mote central do paradigma
desenvolvimentista e importante componente do paradigma logístico — foram
insuficientes nos governos petistas.
Apesar das criativas iniciativas que fomentaram algum desenvolvimento
econômico devido a boa imagem do Brasil no exterior, mudanças estruturais
foram incipientes. Procurou-se também iniciativas de financiamento, como é o
caso da criação do Banco do Sul no seio da UNASUL ou do New Development
Bank (NDB) no âmbito dos BRICS — entre outros exemplos possíveis; mas ainda
que seja louvável e necessária a articulação brasileira de fontes de financiamento
para os gargalos internos, tais propostas não lograram resultados expressivos,
questão evidenciada na própria dissolução atual de instituições como a UNASUL,
o Banco do Sul e a COSIPLAN.
Viu-se uma capacidade de agenda setting do governo Lula e, em menor
medida, de Dilma na sociedade internacional (Saraiva 2014). Entre (i) o aumento
do número de embaixadas brasileiras na África à eleição de Roberto Azevêdo
para a OMC e a de José Graziano para a FAO
15
; (ii) no caso das tratativas
sobre o acordo nuclear com o Irã, que demonstra a confiança que depositaram
no Brasil em um tema de segurança internacional — questão esta que ainda
ocupa o mainstream das relações internacionais; (iii) na multiplicação das
instituições sul-americanas e no fortalecimento dos fóruns multilaterais. Nessas
e em outras oportunidades, vislumbrou-se a capacidade brasileira de atuar
enquanto policy maker na política internacional. Contudo, como se verá a seguir,
os ganhos políticos não corresponderam às relações produtivas e de comércio
exterior.
15 Food and Agriculture Organization of the United Nation (FAO).
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Os processos de reprimarização econômica e dependência
estrutural em tempos de política externa ativa e altiva: a inserção
paradoxal do Brasil
Esta seção será dividida em duas partes: (i) explanação breve do contexto
histórico de dependência e o status periférico que o Brasil — e a América Latina
como um todo — possui no sistema internacional e, respectivamente, na divisão
internacional do trabalho; (ii) análise da conjuntura do sistema internacional
no contexto observado, estabelecendo conexões entre o reordenamento global e
alguns dados de comércio exterior para justificar o argumento de reprimarização
da economia brasileira que este artigo pretende evidenciar. A síntese desse
processo, aliado ao que foi abordado na seção anterior, será a proposta do
conceito de inserção paradoxal.
As relações de dominação no sistema internacional, dividido entre o Centro
— desenvolvido e industrial — e a Periferia — subdesenvolvida e agrícola —,
conferem ao estudo das relações internacionais uma dinâmica de perpetuação
hegemônica respaldada pelo Realismo teórico (Halliday 2007). A interpretação
da política internacional, segundo o Realismo, concede certa legitimidade ao
contexto desigual do sistema, naturalizando a questão da hegemonia e do controle
exercido de alguns poucos atores sobre outros (Cox 2000). Considera-se aqui,
enfim, as relações internacionais enquanto um sistema de inclusão-exclusão,
conforme Andrew Linklater (1992).
Normalmente composta de uma oligarquia que controla os meios de produção
em um contexto de vasta desigualdade, as elites dos países periféricos se alinham
com os interesses dos Estados desenvolvidos e usam dessa relação — que
normalmente envolve o governo local — para aumentar suas capacidades; enquanto
isso, as camadas populares são cada vez mais submetidas ao controle arbitrário
dos donos do poder (Galeano 2013). A América Latina, e destaca-se aqui o Brasil,
é um dos melhores exemplos de como uma elite alienada aos interesses comuns,
o patrimonialismo, a desigualdade social, entre outros elementos interligados
(Prado Jr. 2011), conferem o status de periferia a uma determinada região.
O Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães (2002, p.15) diz:
Os grandes Estados que se encontram na periferia do sistema internacional
apresentam diferenças significativas como sociedades e Estados, o que em
parte explicaria o isolamento recíproco, caracterizado pela fragilidade de
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seus vínculos políticos e econômicos. A outra razão para esse isolamento
e fragilidade se encontra em suas estreitas relações com certos países,
resultado da evolução do sistema internacional, conduzida pela dinâmica
de seu centro.
A condição de periferia em muito se explica a partir dos fatores supracitados,
tendo ainda, na América Latina, uma peculiaridade frente a outras regiões quando
o assunto é a dinâmica impositiva da forte e histórica presença dos Estados
Unidos. Desde os tempos da colonização e a consequente tentativa de Bolívar em
romper com a dominação europeia, a região sofre com as imposições do centro
global, não conseguindo explorar plenamente a capacidade que possui (Guimarães
2002). Com o fim da pax britannica na ascensão hegemônica dos Estados
Unidos, a América Latina se tornou o epicentro do imperialismo estadunidense,
questão consagrada a partir da Doutrina Monroe e da suposta “América para os
americanos” (Galeano 2013). Mas não só das políticas imperialistas do Norte
devem ser explicadas as condições de periferia da América Latina, pois há
uma conjuntura que faz com que os países periféricos sofram com a falta de
autonomia.
Através de uma leitura social embasada no materialismo histórico, é possível
conceber o antagonismo de classes dentro de um determinado Estado — no caso,
o Brasil — e compreender que os interesses destas contrastam. Essas divergências
estão igualmente presentes no cenário internacional (Halliday 2007). Um bom
exemplo é o trazido por Immanuel Wallerstein (2000) ao traçar paralelos entre
a relação de um denominado semiproletariado com o centro hegemônico no
Sistema Mundo e as estruturas de trabalho internas em um país, estabelecendo
as relações de força e dependência nos dois campos.
A alienação das burguesias nacionais e o imperialismo estadunidense ainda
são elementos fortemente presentes na realidade latino-americana. A questão
social — elites alienadas e desinteressadas em um projeto de coesão regional
— continua sendo uma barreira na integração do continente, e se foi um fato
atenuado no período analisado neste artigo, atualmente volta a ser uma máxima
(Boito Jr. e Berringer 2013). A política externa da América Latina no início do
século XXI não agiu com tanta passividade. Com a exceção da Colômbia, os
países latino-americanos passaram a cobrar relações recíprocas com as potências
(Cervo; Bueno, 2014) e construíram no multilateralismo e na cooperação com
o eixo sul-sul a sua autonomia (Vigevani e Cepaluni 2007).
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A divisão internacional do trabalho se mantém e a exploração do Centro-
Periferia do Sistema Mundo aumenta em um maior hiato na complexidade
produtiva entre os países (Guimarães 2002). Basta uma breve busca de dados do
comércio internacional para se compreender a bruta divergência que há entre as
funções produtivas de cada país e verificar que, mesmo após cerca de 200 anos
após o estabelecimento da teoria ricardiana
16
, esta continua sendo o paradigma
das relações de troca entre os Estados e, respectivamente, de desenvolvimento
da sociedade internacional.
A interpretação da política externa do período Lula-Dilma através do paradigma
logístico (Cervo e Bueno 2014) é uma contradição, pois tal período não cumpre
com os próprios requisitos do Estado logístico, isso pois o paradigma logístico
funciona como um elemento híbrido que resgata o desenvolvimentismo em uma
conjuntura neoliberal (Cervo 2008). No que Boito Jr. e Berringer (2013) ressaltam
a tendência neoliberal do governo Lula, evidencia-se a má hermenêutica do uso
de prerrogativas desenvolvimentistas na compreensão da política externa realizada
no período. Reinaldo Gonçalves (2013) trata da questão através da conceituação
de um “desenvolvimentismo às avessas”, que corresponderia, segundo o autor,
a colocar um sinal negativo na frente de uma equação contendo prerrogativas.
A concepção de inserção paradoxal aqui proposta se inscreve neste cenário
no qual, a despeito do positivo saldo político das ações externas do Brasil
nos governos petistas, tal momento da política externa brasileira não pode ser
compreendido através do paradigma logístico por não preencher o requisito
fundamental dessa conceituação, que é a ênfase em um projeto desenvolvimentista
ou neodesenvolvimentista. Deve-se esclarecer que a reprimarização não é um
fenômeno exclusivo dos governos petistas. Estudos referenciados neste artigo
apontam que desde a década de 1980 o Brasil passa por um processo de perda
do peso relativo da indústria no Produto Interno Bruto.
Segundo o Economic Complexity Ranking
17
de 2014, os três países com maior
grau de complexidade econômica são, respectivamente: o Japão, a Suíça e a
Alemanha; em contrapartida, os três piores colocados na lista — a qual possui
16 Refere-se aqui à teoria do economista inglês David Ricardo (1772-1823), que lançou a tese das vantagens
comparativas, na qual os países deveriam se especializar na produção de determinados produtos em vias de
possibilitar um melhor comércio internacional. Um dos problemas desse tipo de asserção é ignorar aquilo que
se denomina de “deterioração nos termos de troca”, que leva às assimetrias percebidas na economia política
internacional.
17 Ranking de Complexidade Econômica, criado pelo Observatory of Economic Complexity (Observatório de
Complexidade Econômica) e financiado pelo Massachusetts Institute of Technology — MIT.
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cento e quarenta e quatro países — são: o Sudão do Sul, o Chade e o Iraque.
O Brasil está em trigésimo segundo lugar. Para criar uma aproximação com a
informação anterior, o PIB per capita dos países supracitados, em dólares, no
ano de 2015, seria, segundo o Banco Mundial (2015): Alemanha (41.219); Japão
(32.477); Suíça (80.214); Sudão do Sul (730); Iraque (4.629); Chade (775); e Brasil
(8.538). Certamente não é prudente ser determinista e interligar diretamente
a questão da complexidade econômica com a do PIB per capita, o que é feito
aqui de forma introdutória — até porque os dois indicadores são passíveis de
problematização. De qualquer forma, há um indicativo de que um país produtor
de uma maior gama de produtos em uma economia complexa, será, também,
mais desenvolvido.
Em uma análise empírica mais precisa, é possível comparar o comércio
exterior do Brasil com base nos fatores agregados. Os números coletados mostram
o recrudescimento de uma economia agrário-exportadora no país e a respectiva
perpetuação do Brasil na periferia do sistema mundial. A Tabela 1 entra em
consonância com o defendido por Reinaldo Gonçalves (2013) e demonstra
claramente a reprimarização pela qual o Brasil passa no Governo Lula, ampliando,
ainda, essa característica com Dilma Rousseff.
Tabela 1 — Exportações por Fator Agregado (em US$ bilhões FOB
18
)
ANO
Básicos Semimanufaturados Manufaturados
Valor Var. % Valor Var. % Valor Var. %
2002 16.952 10,5 8.964 8,7 33.001 0,3
2003 21.179 24,9 10.943 22,1 39.654 20,2
2004 28.518 34,7 13.431 22,7 52.948 33,5
2005 34.721 21,8 15.961 18,8 65.144 23,0
2006 40.285 16,0 19.523 22,3 75.018 15,2
2007 51.596 28,1 21.800 11,7 83.943 11,9
2008 73.028 41,5 27.073 24,2 92.682 10,4
2009 61.957 -15,2 20.499 -24,3 67.349 -27,3
2010 90.005 45,3 28.207 37,6 79.563 18,1
2011 122.457 36,1 36.026 27,7 92.929 16,8
2012 113.454 -7,4 33.042 -8,3 90.878 -2,2
2013 113.023 -0,4 30.526 -7,6 93.800 3,2
2014 109.557 -3,1 29.066 -4,8 81.684 -12,9
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados fornecidos pela Secex/MDIC (2016).
18 Free on Board (FOB). É um incoterm (International Commercial Terms) que corresponde a maior parte das
transações no comércio internacional.
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Percebe-se um crescimento aproximado de 6,5x o valor de produtos
básicos (commodities, insumos, matérias-primas) exportados, enquanto os
semimanufaturados crescem (aproximadamente) 3,25x e os manufaturados
(aproximadamente), 2,47x. Em conjunto com o valor exportado, a somatória da
variação das exportações se dá em 232,8% para os produtos básicos, 150,9% para
os semimanufaturados e 110,2% para os manufaturados. A Tabela 2 esclarece
ainda mais a situação ao mostrar a participação percentual de cada fator agregado
na pauta de exportação do Brasil.
Tabela 2 — Valor Total Geral e Participação dos Fatores Agregados por
porcentagem nas Exportações Brasileiras (em US$ bilhões FOB)
ANO
TOTAL GERAL Participação % Total Geral
Valor Var. % Básicos Semimanufaturados Manufaturados
2002 60.362 3,7 28,1 14,9 54,7
2003 73.084 21,1 29,0 15,0 54,3
2004 96.475 32,0 29,6 13,9 54,9
2005 118.308 22,6 29,3 13,5 55,1
2006 137.807 16,5 29,2 14,2 54,4
2007 160.649 16,6 32,1 13,6 52,3
2008 197.942 23,2 36,9 13,7 46,8
2009 152.995 -22,7 40,5 13,4 44,0
2010 201.915 32,0 44,6 14,0 39,4
2011 256.040 26,8 47,8 14,1 36,3
2012 242.578 -5,3 46,8 13,6 37,5
2013 242.179 -0,2 46,7 12,6 38,7
2014 225.101 -7,1 48,7 12,9 36,3
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados fornecidos pela Secex/MDIC (2016).
O crescimento de mais de 20% dos produtos básicos nas exportações brasileiras
entre o ano de 2002 e de 2014 se dá, obviamente, em detrimento da brusca queda
na importância que o setor de manufaturados recebeu. Os semimanufaturados
apresentaram ligeiro decréscimo. A título de curiosidade — e como forma de
compreender melhor a posição brasileira na divisão internacional do trabalho
—, a Tabela 3 corresponde às importações brasileiras no período estudado.
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Tabela 3 — Valor das Importações por Fator Agregado (em US$ bilhões FOB)
ANO TOTAL Básicos Semimanufaturados Manufaturados
2002 47.242 7.200 1.683 38.358
2003 48.325 8.606 1.928 37.790
2004 62.835 12.299 2.818 47.717
2005 73.600 13.674 3.169 56.756
2006 91.350 17.163 4.305 69.882
2007 120.617 21.773 5.659 93.184
2008 172.984 31.631 8.860 132.493
2009 127.722 18.788 5.102 103.830
2010 181.768 23.891 7.103 150.773
2011 226.246 32.081 9.380 184.785
2012 223.183 29.286 9.025 184.871
2013 239.747 33.431 8.187 198.128
2014 229.154 31.573 7.815 189.765
Fonte: Elaborado pelo autor com base em dados fornecidos pela Secex/MDIC (2016).
O vigoroso crescimento da importação de manufaturados, aliado à
desindustrialização do Brasil e à respectiva incapacidade de conseguir produzir
produtos nesse setor para suprir a demanda interna, corresponde àquilo que
Gonçalves (2013) conceitua como “Dessubstituição de Importações” — clara
alusão ao Programa de Substituição de Importações (PSI) cepalino do período
desenvolvimentista. A China como novo parceiro vital (Lima 2010) ajuda a explicar,
em partes, o caráter agrário-exportador fortalecido pelo Brasil contemporâneo.
É claro que não se pode tratar binariamente os setores produtivos; cada vez mais,
há uma interseção entre produtos agrícolas e industrializados, por exemplo. De
todo modo, quando o avanço tecnológico de um país é voltado ao aumento da
produção no setor primário, bem como as inversões de divisas internacionais não
se direcionam ao fomento da produção com alto valor agregado — ambas questões
remetendo ao caso brasileiro —, perde-se a inovação tecnológica enquanto vetor
de emancipação da dependência econômica e formata-se um cenário passivo à
noção das vantagens comparativas que cria uma realidade de trocas assimétricas
na economia internacional
19
.
19 Entra-se aqui numa discussão a respeito da restrição externa, bem como de diferentes interpretações sobre a
relação entre os setores primário, secundário e terciário. Por questões de escopo, este artigo não aprofundará
nessas questões. Sobre restrição externa enquanto prisma para se pensar o crescimento econômico do Brasil,
ver Lima e Carvalho (2008). Para questões que remetem a debates históricos sobre a condição de dependência
e o projeto desenvolvimentista cepalino, ver os dois volumes organizados por Bielschowsky (2000).
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Se há um histórico de dependência como até então desenhado, tal questão
não se dá por falta da preocupação pública com o fomento à indústria. Desde
Vargas, políticas industriais são propostas em vias de aprimorar o parque industrial
brasileiro, questão esta que possui maior ou menor ênfase dependendo do governo.
Para fazer jus ao período aqui analisado, deve-se levar em conta que no governo
Lula, por exemplo, houve a implementação de iniciativas como a Política Industrial,
Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) e a Política de Desenvolvimento
Produtivo (PDP) — para além de incentivos tributários como a redução do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e das linhas de crédito do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
20
. Tais mecanismos são
importantes para o fomento do setor industrial e do desenvolvimento econômico
e tecnológico do país, mas estudos conforme Coronel, Azevedo e Campos (2014),
somados aos demais autores aqui analisados e ao material empírico levantado,
apontam à insuficiência de tais iniciativas.
No ano de 2002, as trocas comerciais entre Brasil e China eram constituídas
de cerca de US$ 4 bilhões; doze anos depois, em 2014, esse montante chegava a
US$ 83,3 bilhões (Pautasso e Adam 2014). Contudo, as parcerias estabelecidas
com os chineses não se baseiam tão somente no aspecto comercial. Algumas
iniciativas tomadas desde o fim da década de 1970, relativas à cooperação nos
setores espacial, tecnológico, nuclear, científico, entre outros (Cervo e Bueno
2014), remontam à estratégia pragmática ressaltada no governo Geisel em relação
à China, ampliada por Lula e continuada por Dilma. Com a criação da COSBAN
21
,
em 2006, e o aludido aprofundamento das relações, o relacionamento com a China
alcançou o patamar de parceria estratégica global em 2012
22
(Pautasso e Adam
2014). Em movimento mais recente, cabe relembrar o investimento de US$ 53
bilhões efetuado pela China no Brasil, em 2015, a fim de auxiliar o investimento
em infraestrutura deste. A aliança com Rússia, Índia e África do Sul é também
ampliada através dos BRICS. Além de consistir em ferramenta vital para a
promoção conjunta dos países emergentes e funcionar como dispositivo-chave
20 Uma crítica — da qual este artigo se afasta — é sobre tais medidas beneficiarem apenas determinados setores
da indústria brasileira, criando assim os “campeões nacionais”. Economistas ortodoxos ou personagens à
direita tendem a enfatizar, retoricamente, os perigos de patrimonialismo oriundos dessa relação próxima
entre governo e indústria. No caso do período aqui abordado, tem-se o exemplo das grandes empreiteiras
— beneficiadas por tais medidas — e os respectivos escândalos de corrupção conectados principalmente ao
presidente Lula. Sem dúvidas, tais denúncias são problematizáveis.
21 Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Concertação e Cooperação.
22 Se apenas em 2012 a China foi alocada politicamente enquanto parceira estratégica, já em 2009 o país asiático
era a principal parceria econômica do Brasil.
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para a alteração da distribuição de poder no sistema internacional (Pautasso
e Adam 2014), o organismo serve, também, para a intensificação das relações
bilaterais entre seus países.
Tanto Gonçalves (2013) quanto De Negri e Alvarenga (2011) corroboram
com Pautasso e Adam (2014) a respeito da crescente importância da China para
a política externa brasileira no período. Contudo, o enfoque dado pelos autores
é distinto. Enquanto Pautasso e Adam (2014) enfatizam os ganhos políticos e a
essencialidade de manter um relacionamento próximo com a China para uma
inserção internacional mais contundente, fortemente alicerçado no BRICS e na
respectiva capacidade desse grupo em fornecer alternativas aos ditames dos
Estados Unidos e da Europa, os outros autores ressaltam o caráter negativo
que pode ser extraído dessa relação pelo peso do mercado chinês no comércio
internacional e da alta demanda por matéria-prima para alimentar seu projeto
de desenvolvimento (De Negri e Alvarenga 2011), no que implica o papel do
Brasil em fornecer os insumos necessários à China, se especificando na produção
primária e desincentivando a produção industrial (Gonçalves 2013). Era rentável
ao Brasil, em um panorama de aquecimento do mercado das commodities,
exportar esse tipo de produto em grande escala.
Para Bonelli (2005), a reprimarização é a síntese das mudanças no regime
político e econômico no país, que em forma de desindustrialização nas décadas
de 1980 e 1990 se caracterizou pelo aumento da competição externa e interna,
pela abertura comercial e financeira, pela privatização de segmentos industriais
e pela sobrevalorização da taxa real de câmbio no período.Autores como Feijó,
Carvalho e Almeida (2005) concluem que as décadas de 1980 e de 1990 foram
marcadas pela desindustrialização, mas que esse fenômeno não foi necessariamente
nocivo à capacidade produtiva do país. Já o resgate histórico sobre esse tema no
trabalho de Marquetti (2002), além de atestar a desindustrialização devido ao
baixo investimento feito no setor industrial, aponta o perigo que esse movimento
representa ao desenvolvimento brasileiro no longo prazo. Fugindo do quase
consenso acadêmico sobre a desindustrialização no Brasil, Nassif (2008) argumenta
que o maior valor agregado no setor primário e o respectivo aumento de tecnologia
não permite conceituar o que ocorreu, no Brasil, como desindustrialização
— e aqui seria possível retomar a questão da restrição externa e a respectiva
necessidade em se adquirir divisas internacionais para viabilizar o projeto de
desenvolvimento nacional. Adota-se aqui — com base em parte da bibliografia
especializada, na análise empírica e no desdobramento histórico aos tempos
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recentes — que o país passou sim por um processo de desindustrialização, o qual
possui em seu cerne a reprimarização. O principal resultado desse movimento
é o recrudescimento do Brasil enquanto país agrário-exportador, consolidando
sua posição enquanto ator semiperiférico do Sistema Mundo.
Amado Cervo (2008) ressalta a importância do papel dos Estados Unidos
no que ele caracteriza enquanto a terceira onda de desenvolvimento no Brasil.
Até então um parceiro estratégico do vizinho sul-americano, na década de
1980, os Estados Unidos interromperam o auxílio ao desenvolvimento do país,
sendo emblemático o aumento da taxa de juros internacional, os entraves na
questão nuclear e os litígios no campo da informática no que tange às tentativas
estadunidenses em frear o processo desenvolvimentista do Brasil (Visentini 2013).
O forte debate sobre a desindustrialização, nas décadas de 1980 e de 1990, no
país é levado ao século XXI e novas análises surgem a respeito da continuação,
mutação ou interrupção. Em Reinaldo Gonçalves (2013), tem-se aquele que talvez
seja o trabalho mais crítico às diretrizes macroeconômicas dos governos Lula.
Com o conceito de “desenvolvimento às avessas”, Gonçalves (2013) ressalta as
características contrárias ao desenvolvimentismo dos governos Lula, caracterizando
a estrutura macroeconômica destes na perspectiva de um Modelo Econômico
Liberal-Periférico (Filgueiras et al 2010). Em vias de solidificar tal argumento,
Carcanholo (2010) coloca queLula recebeu a “herança maldita” dos governos
FHC, mas que, em vez de romper com a estratégia neoliberal e com a política
econômica ortodoxa, manteve a mesma estrutura econômica.
Tais questões colocam o Brasil na maior dependência das oscilações do
mercado internacional, ampliando o grau de vulnerabilidade externa do país.
Apesar de ser possível obter ganhos com isso, como ocorreu no período de
elevação do preço das commodities, qualquer estratégia de longo prazo não
pode abrir caminho para tal nível de dependência. Eis o paradoxo da política
externa brasileira dos governos petistas; daqui, emerge a concepção de inserção
paradoxal proposta pelo autor enquanto possibilidade hermenêutica das relações
internacionais dos governos Lula e Dilma.
Entre uma perspectiva mais alarmista (Gonçalves 2013) ou outra que tenta
atenuar os fatos e prefere não se precipitar ao dissertar sobre uma grande
crise na estrutura econômica (De Negri e Alvarenga 2011), pode-se argumentar,
através dos números e da construção teórica aqui presente, que há uma forte
tendência ao aprofundamento da dependência econômica típica dos países em
desenvolvimento. Em uma conjuntura de governo Bolsonaro, tal afirmação se
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consolida. Nesse sentido, cabe constatar ainda que o paradigma logístico proposto
por Cervo (2008) — largamente apropriado pelos analistas da política externa
brasileira — não consegue apreender à realidade da política externa brasileira
ao longo dos governos petistas, tendo em vista que um dos pressupostos deste
é o resgate do paradigma desenvolvimentista, questão que, como vista ao longo
deste artigo, não se concretizou plenamente.
Conclusão
Os trabalhos que tratam da análise da política exterior (principalmente
quando a temática econômica está diretamente envolvida) tendem a ser polarizados.
Alguns pensadores visam a destruir completamente as ações tomadas por um
determinado governo; enquanto outros, arraigados a um ufanismo exacerbado,
defendem o mesmo ao custo da imprecisão intelectual. A crítica proposta neste
trabalho não visa a desmerecer as diretrizes de política externa dos governos
Lula e Dilma; ao contrário. Reconhece-se o avanço que houve em relação à
década de 1990 e os respectivos benefícios do protagonismo político que o Brasil
exerceu no cenário internacional, realizando importante oposição à submissão
ao norte — de modo diferente ao que se vê hoje. Entretanto, cabe questionar,
de forma sistemática, os problemas que ocorreram (ou pelo menos deixaram
de ser corrigidos) durante o início do século XXI, centralmente, a insuficiência
em superar o modelo liberal-periférico que historicamente acomete o Brasil à
situação de dependência.
É embasada, neste artigo, a possibilidade de um novo conceito para se
compreender a política externa brasileira dos governos petistas, o de Inserção
Paradoxal. Como defendido ao longo do trabalho, tal conceito se constrói através
da percepção dicotômica de uma inserção política autônoma e propositiva que se
descola da dimensão econômica por não lidar com o problema da dependência
estrutural brasileira. O protagonismo político do Brasil, no século XXI, trouxe
diversos ganhos para a inserção internacional do Brasil, como os exemplos
aludidos da criação do BRICS e do IBAS, a eleição de dois brasileiros para o
maior cargo executivo tanto da OMC quanto da FAO, o avanço nas iniciativas
de integração regional, entre outros.
Quando analisada em perspectiva, percebe-se a inflexão e uma maior
acurácia da política externa de Lula e Dilma quando comparada às diretrizes
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dispostas pelo Brasil ao longo da década de 1990. O Brasil se posicionando como
um ator importante e dialogando horizontalmente com as grandes potências é
certamente um requisito essencial para uma inserção internacional assertiva, que
busca colher frutos tanto no âmbito doméstico quanto externamente. Todavia,
é paradoxal que a fineza das diretrizes da política exterior não correspondeu
com um planejamento econômico de longo prazo, orientação que poderia ser
tomada da herança desenvolvimentista.
A dependência brasileira e a respectiva insuficiência em agregar valor à
sua cadeia de produção apresentam as vulnerabilidades do país; impossibilitam
uma inserção internacional realmente assertiva. Relegado à categoria de país
produtor e exportador de produtos agropecuários, o Brasil dos governos petistas
não conseguiu ser coerente no que tangeu às suas intenções e capacidades
reais. O protagonismo político que não logra um encaminhamento de mudanças
estruturais na divisão internacional do trabalho não produz resultados de longo
prazo, mas, sim, coloca em xeque um plano de desenvolvimento sólido que
acaba por ceder às estruturas hegemônicas do poder (Guimarães 2002). Eduardo
Galeano (2013, p. 6) já alertara que: “os sonhos do mercado internacional são os
pesadelos dos países que se submetem aos seus caprichos”. Caso uma mudança
mais radical na estrutura produtiva do país não seja realizada em vias de executar
as capacidades que o Brasil tem o potencial de possuir, os quinhentos anos de
periferia tendem a somar outros tantos.
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