Atos Dias; Lucas Silva Amorim; Igor Palma Barbosa; Thiago Lima
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COVID-19 e (in)segurança alimentar:
os efeitos da pandemia na cadeia
mundial de suprimento de alimentos
1
COVID-19 and food (in)security:
the effects of the pandemic on the world
food supply chain
COVID-19 e (in)seguridad alimentaria:
los efectos de la pandemia em la cadena
mundial de suministro de alimentos
DOI: 10.21530/ci.v16n2.2021.1151
Atos Dias
2
Lucas Silva Amorim
3
Igor Palma Barbosa
4
Thiago Lima
5
Resumo
Como a pandemia de COVID-19 impacta a cadeia mundial de
suprimento de alimentos? A catástrofe pode trazer à tona os perigos
do isolacionismo, do protecionismo e do unilateralismo para a
estabilidade do Sistema Internacional. Emerge a possibilidade de os
governos implantarem barreiras a exportações para se prevenirem
1 O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento
de Pessoal de Nível Superior — Brasil (CAPES) — Código de Financiamento
001 e da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia (FAPESB).
2 Doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
(atosrabi@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9690-5696.
3 Mestrando em Ciência Política e Relações Internacionais pela Universidade
Federal da Paraíba (UFPB).
(lucas.amorim1@outlook.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8993-9967.
4 Doutorando em Relações Internacionais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).
(igorpalmab12@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6293-1279.
5 Doutor em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Professor do Departamento de Relações Internacionais da UFPB, Paraíba, Brasil.
(tlima@ccsa.ufpb.br). ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9183-3400.
Artigo submetido em 19/11/2020 e aprovado em 15/04/2021.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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originais sejam creditados.
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de eventual desabastecimento doméstico. A partir de uma análise de conjuntura, com
base em pesquisas e dados preliminares, o artigo mostra que aconcentração da produção
agroalimentar, somada à ideia de segurança alimentar baseada no comércio internacional,
contribui para a alta vulnerabilidade de países em desenvolvimento dependentes da importação
de alimentos.
Palavras-chave: COVID-19. Cadeia Mundial de Suprimento de Alimentos. Segurança Alimentar
Internacional. Economia Política Internacional.
Abstract
How does the COVID-19 pandemic impact the global food supply chain? The catastrophe
may bring to light the dangers of isolationism, protectionism and unilateralism for the
stability of the International System. The possibility arises for governments to implement
export barriers to prevent possible domestic shortages. From a conjuncture analysis based
on research and data preliminary, the article shows that the concentration of agri-food
production, coupled with the idea of food security based on international trade, contributes
to the high vulnerability of dependent developing countries on food imports.
Keywords: COVID-19. World Food Supply Chain. International Food Security. International
Political Economy.
Resumen
¿Cómo afecta la pandemia de COVID-19 a la cadena mundial de suministro de alimentos?
La catástrofe puede sacar a la luz los peligros del aislacionismo, el proteccionismo y el
unilateralismo para la estabilidad del Sistema Internacional. Surge la posibilidad de que los
gobiernos implementen barreras a la exportación para prevenir posibles escaseces internas.
A partir de un análisis de coyuntura basado en investigaciones y datos preliminares, el
artículo muestra que la concentración de la producción agroalimentaria, sumada a la
idea de seguridad alimentaria basada en el comercio internacional, contribuye a la alta
vulnerabilidad de los países en desarrollo dependientes de la importación de alimentos.
Palabras clave: COVID-19. Cadena Mundial de Suministro de Alimentos. Seguridad Alimentaria
Internacional. Economia Política Internacional.
Introdução
Assim como em ocasiões anteriores, a catástrofe que se desenha com a
COVID-19 pode ser responsável por trazer mais uma vez à tona os perigos do
isolacionismo, do protecionismo e do unilateralismo para a estabilidade do
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Sistema Internacional. Diante disso, os diretores-gerais de duas das maiores
organizações do sistema das Nações Unidas (FAO e OMS) e o diretor-geral da
Organização Mundial do Comércio (OMC) emitiram uma declaração conjunta
expondo preocupações a respeito da segurança alimentar internacional. Qu
Dongyu, Tedros Adhanom e Roberto Azevedo — diretores da FAO, OMS E OMC,
respectivamente — apontam para alguns problemas que a pandemia provocada pelo
novo coronavírus (SARS-CoV-2) podem provocar na cadeia mundial de suprimento
de alimentos. Tais apontamentos foram publicados na declaração conjunta de 31
de março intitulada “Mitigating impacts of COVID-19 on food trade and markets”
(FAO 2020a). É que, diante desta pandemia ímpar, emergiu a possibilidade de
os governos implantarem barreiras às exportações para prevenirem eventual
desabastecimento doméstico. Com isso, os preços dos produtos alimentícios
poderiam sofrer distorções severas frente a uma escassez de oferta, tornando
muito mais custoso para os importadores mais pobres o acesso a esses alimentos.
Essa medida poderia afetar ainda a formação dos estoques nacionais de alimentos
para emergências e mesmo a compra de alimentos para doações humanitárias
realizadas pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA).
Tendo isso em vista, o artigo propõe analisar — com base em pesquisas e
dados preliminares — as consequências da pandemia provocada pela COVID-19
na cadeia mundial de suprimento de alimentos, destacando os efeitos distintos
entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento. Posterior a essa
introdução, a seção dois aborda a fragilidade do atual modelo de segurança
alimentar internacional, baseado no comércio internacional, em garantir de forma
regular o abastecimento mundial de alimentos em meio a crises. Na seção três,
apresenta-se resultados referentes a problemas consequentes da atual crise de
pandemia para a cadeia mundial de suprimento de alimentos. A seção quatro
oferece considerações finais.
Segurança Alimentar Internacional e Regime Alimentar Corporativo
Em seu aspecto mais essencial — isto é, o biológico — a segurança é a
pré-condição fundamental para o funcionamento das funções básicas da vida
(reprodução, metabolismo, catabolismo e relação) (Grizold 1993). E uma das
funções metabólicas fundamentais é a alimentação. Nesse quesito, para a
Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO, sigla
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em inglês), a segurança alimentar é garantida quando todas as pessoas, em
todo o tempo, têm acesso físico e econômico a alimentos suficientes, seguros
e nutritivos que atendam às suas necessidades e preferências alimentares por
uma vida saudável (FAO 1996).
A garantia da segurança alimentar, contudo, não está limitada à capacidade
individual de acessar alimentos. Tal esforço demanda, sobretudo, vontade política,
visto que o mundo já produz alimentos suficientes em relação à demanda
global. Ainda assim, cerca de 690 milhões de pessoas no mundo sofrem com
subnutrição (FAO 2020c). Como já argumentou Morgenthau (2003, 189),
“a eliminação das desigualdades em matéria de provisão de alimentos não
constitui (...) uma questão de tecnologia agrícola e generosidade coletiva, mas
de interesse e vontade política”.
No nível dos Estados, o conceito de segurança nacional esteve vinculado à
ideia de uma nação soberana que visa a proteger sua integridade física e autonomia
decisória. Essas, no entanto, são apenas duas das nuances do conceito. Sabe-se
que o debate sobre segurança e securitização é amplíssimo e não se objetiva
discuti-lo de forma exaustiva. Contudo, a perspectiva de Grizold (1993) ajuda a
nossa reflexão ao afirmar que a segurança nacional — enquanto circunstância de
proteção do Estado-nação — envolve segurança do território nacional, proteção
das vidas e propriedades da população, existência e manutenção da soberania
nacional; e a garantia do exercício das funções básicas da sociedade: econômica,
cultural, política, ecológica, entre outras. Nesse sentido, a segurança alimentar
é uma agenda de Estado diretamente atrelada à proteção das vidas e, por isso,
a garantia do abastecimento alimentar diz respeito a uma função básica e primordial
do Estado na sociedade.
Além do mais, o abastecimento alimentar de um país tem um significado
político bastante importante ligado à manutenção da ordem. Cabe lembrar que
revoltas e revoluções ocorreram tendo como principal estopim a falta de alimentos
e a consequente indignação da população faminta com o poder político dominante
(Baviera e Bello 2009). A Revolução Francesa no século XVIII ou a Primavera
Árabe, iniciada a apenas dez anos atrás, tiveram como principal gatilho a falta
de alimentos. Na verdade, “toda vez que, no curso da história, a segurança
alimentar foi gravemente afetada, a incapacidade de restabelecê-la foi seguida,
mais cedo ou mais tarde, de sérios distúrbios sociais” (Alencar 2001, 139).
Do ponto de vista das teorias clássicas das Relações Internacionais,
a alimentação pode ser interpretada como um recurso essencial na garantia da
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ordem e da segurança nacional. O realista Hans Morgenthau (2003), por exemplo,
argumentou em A Política entre as Nações que os alimentos são o mais elementar
dentre os recursos naturais que constituem o poder de uma nação. Por essa
razão, defendeu o autor, há uma vantagem inerente a um país autossuficiente em
alimentos em relação ao resto do mundo. Autores liberais também enfatizaram
a importância do recurso alimentar para uma nação: Keohane e Nye (2012)
argumentaram que um país dependente das importações de alimentos pode
estar à mercê da vontade política de um país terceiro.
Os alimentos, enquanto recurso de poder, têm sido historicamente utilizados
como vetor de influência política das grandes potências na relação com países
fracos (Lima 2014). O exemplo histórico dos programas de assistência alimentar
internacional dos Estados Unidos atesta a possibilidade do uso dos alimentos
para fazer valer interesses econômicos e políticos estadunidenses em países do
Sul global. No contexto da Guerra Fria, por exemplo, os EUA utilizou da ajuda
alimentar como uma ferramenta de inserção dos seus produtos agrícolas no
comércio internacional, bem como para converter alimentos subvencionados
em material militar (Lima e Dias 2016).
Grandes produtores agrícolas, portanto, ao considerarem o recurso alimentar
uma ferramenta estratégica relevante para a segurança nacional, podem — em
contextos de crise — se comportar de maneira adversa e prejudicarem a cadeia
mundial de suprimento de alimentos (Lima 2012).
Essa não é uma preocupação própria da atual crise pandêmica visto que,
no contexto da crise alimentar da década de 1970, a Conferência Mundial de
Alimentação (realizada em 1974) apontava para a necessidade do esforço coletivo
por meio da cooperação internacional no intuito de evitar uma escassez de
alimentos em nível global. Na Declaração de Roma sobre Segurança Alimentar
Mundial, de 1996, também consta que os alimentos não devem ser utilizados
como um instrumento de pressão política ou econômica. O documento dá ênfase
para a importância da cooperação internacional e da abstenção de práticas
unilaterais que possam colocar em risco a segurança alimentar internacional
(FAO 1996). Há cerca de 10 anos, em meio à grave crise alimentar que assolou
diversos países pobres, grandes exportadores de alimentos também bloquearam
parte de suas exportações (Headey e Fan 2010). Agora, em meio à pandemia
da COVID-19, os dirigentes máximos da OMC, OMS e FAO fizeram novo alerta
contra os perigos da interrupção das exportações de alimentos.
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Dado o contexto de interdependência entre as nações na questão alimentar,
portanto, a garantia do abastecimento mundial não se limita às políticas internas
dos Estados, mas é também uma agenda de segurança internacional. Para Grizold
(1993), a segurança internacional deve conter um conjunto de medidas que
garantam a permanência de todos os Estados e é uma condição sine qua non para
a existência e o desenvolvimento da comunidade internacional. A cooperação
internacional é uma ferramenta fundamental para promover um nível ótimo de
segurança tanto para cada Estado quanto para a comunidade internacional como
um todo. E embora, no contexto global, algumas instituições internacionais
como a FAO e o PMA tenham sido criadas para lidar com a agenda agrícola e
alimentar a partir da cooperação internacional entre atores estatais e não estatais,
a estratégia de equilíbrio de poder entre os países ainda persiste. Dentro dessa
lógica, prevalece o princípio da autoajuda (cada um por si), em que um Estado
tenta maximizar esforços internos e externos, a fim de não ficar à mercê da
vontade política de demais atores estatais (Waltz 2002). Portanto, o princípio
operacional básico são os ganhos relativos, isto é, dada a limitação de recursos
disponíveis no sistema, um Estado ganha às custas dos outros.
O sistema agroalimentar internacional, conforme reconstruído após a II Guerra
Mundial, mas principalmente com a ascensão do neoliberalismo, buscou criar
condições — ao menos na fachada — para uma relação de ganhos absolutos.
Quer dizer, sob o aspecto liberal do princípio das vantagens comparativas, os
países garantiriam o abastecimento uns dos outros via liberalização do comércio
internacional, apostando-se nos ganhos de produtividade em nível mundial. Em
contraponto aos ganhos relativos, os ganhos absolutos dão ênfase aos ganhos
totais gerados pelas ações tomadas em conjunto. A distribuição dos ganhos
pode ser analisada criticamente, mas a ênfase está no crescimento dos ganhos
(Keohane e Nye 2012).
A crise mundial de COVID-19, contudo, parece mostrar que o sistema
agroalimentar baseado no comércio internacional é bastante sensível às crises
internacionais. Não é de se espantar, portanto, os milhões de famintos atuais
num mundo onde os recursos são suficientes para alimentar o planeta. Há
pesquisas anteriores e feitas no contexto da pandemia que argumentam que a
fome mundial apenas não é maior por causa das cadeias globais agroalimentares
(Clapp e Moseley 2020). Contudo, tais pesquisas parecem aceitar conviver com o
fato de ainda hoje cerca de 2 bilhões de seres humanos viverem em insegurança
alimentar e nutricional severa ou moderada (FAO 2020c). É na crítica a esse
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sentido que Clapp e Moseley (2020) argumentam que a segurança alimentar, na
ordem neoliberal, é intrinsecamente frágil e, portanto, inadequada.
Os grandes produtores agrícolas e as corporações a eles vinculadas, na
verdade, parecem compartilhar uma certa hegemonia sobre a cadeia mundial de
suprimento de alimentos. No âmbito dos estudos agroalimentares internacionais,
uma forma de se descrever a hegemonia que se consolidou nos anos 1990,
juntamente com a ordem neoliberal, é a do regime alimentar internacional
corporativo (McMichael 2016).
A noção de regime
6
alimentar internacional foi introduzida em artigo seminal
de Friedman e McMichael (1989), que o caracterizaram como um conjunto de
regras formais e informais que introduz um ordenamento global das relações
internacionais de produção, circulação e consumo de alimentos dentro de
uma determinada conjuntura histórica mundial. Na atual conjuntura, segundo
McMichael (2016), o regime alimentar vigente é do tipo corporativo. Esse regime
substituiu o anterior, liderado pelos EUA, que vigorou até a década de 1970.
O regime alimentar estadunidense baseou-se em um modo de produção de
caráter mecanizado e químico, que produziu excedentes alimentares nos Estados
Unidos e abasteceu países em desenvolvimento via exportação, tanto por meio
da competição desigual (a exemplo da prática de dumping) quanto através da
assistência alimentar internacional enviada ao mundo necessitado (McMichael
2016). Decerto, essa distribuição de alimentos baratos numa perspectiva mundial
esteve também relacionada com o interesse em se assegurar a lealdade das zonas
de influência estadunidenses contra a ameaça comunista no âmbito da Guerra
Fria (Lima e Dias 2016).
Já o regime alimentar corporativo, que surgiu na década de 1980, diz respeito
a um projeto neoliberal de liberalização agrícola por meio de mecanismos de
ajustes estruturais e regras da OMC. De modo mais específico, o atual regime
alimentar incentivou um modelo agroexportador baseado em grandes corporações
agrícolas e, mais do que isso, exigiu que os Estados do Sul Global abrissem suas
economias ao comércio internacional de alimentos.
A abertura dos mercados dos países em desenvolvimento contribuiu para
o desmantelamento da agricultura local e das políticas públicas de incentivo ao
setor. Esse novo regime privilegia o agronegócio em nome de uma prometida
6 Utiliza-se aqui o conceito de regime definido por Krasner (2012, 94) como sendo “princípios, normas e regras
implícitos ou explícitos e procedimentos de tomada de decisões de determinada área das relações internacionais
em torno dos quais convergem as expectativas dos atores”.
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eficiência, do livre comércio e da segurança alimentar global. Além disso, o regime
alimentar corporativo incorporou práticas mercantilistas do regime anterior,
baseado nos EUA, visto que é capaz de garantir subsídios para a produção
agroindustrial intensiva por parte dos grandes produtores agrícolas e a exportação
para países agricultores do Sul, sufocando as práticas agrícolas locais em países
pobres (McMichael 2016; Lima 2018).
Para tanto, o papel da Rodada do Uruguai do Acordo Geral sobre Comércio
e Tarifas (GATT, sigla em inglês) e, posteriormente, da OMC foi essencial para
desestruturar a economia mundial baseada no princípio “nacional residual,
decorrente de um período de comércio e investimento relativamente administrados,
para um princípio global emergente de comércio e movimentação de capital
realmente livres” (McMichael 2016, 76).
Para o setor agrícola, essa ferrenha liberalização se deu pela adoção das
reduções universais de proteção ao comércio. No entendimento da OMC, com
base nesse novo contexto, a segurança alimentar poderia ser melhor suprida
por meio do comércio internacional que pudesse funcionar sem obstáculos à
sua livre circulação. Um desses obstáculos referia-se aos subsídios agrícolas:
a defesa de seu fim visava a impedir que os países colocassem seus produtos
para exportação a um valor abaixo do custo de produção e do estabelecido pelo
mercado.
Apesar disso, o Acordo sobre Agricultura (AoA, no jargão em inglês) previu
a continuação do uso de subsídios agrícolas por parte dos governos por meio
de “caixas” classificadas de acordo com o grau de proteção. A caixa amarela
abarca medidas de grande distorção e deveriam ser minimizadas de forma
gradual (a exemplo dos subsídios de preço). Já as caixas azul e verde incluem,
respectivamente, medidas de menor ou de nenhuma distorção, não sendo
necessárias, portanto, ações de redução ao longo do tempo. Esse sistema de
caixas favoreceu países desenvolvidos, visto que os governos passaram a garantir
pagamentos desacoplados
7
do apoio agrícola para a caixa verde de não distorção
do comércio.
Outro ponto polêmico do AoA que assombra os dependentes do comércio
internacional para auferir sua segurança alimentar corresponde à possibilidade
de os fornecedores imporem restrições às suas exportações. Essa questão é
bastante sensível para os participantes da cadeia de suprimento de alimentos,
7 Desacoplar diz respeito a “efetuar pagamentos diretos aos agricultores, em vez de usar subsídios de preços
que distorcem o ‘livre-comércio” (McMichael 2016, 78).
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uma vez que consiste em um importante instrumento de política nacional dos
países exportadores para se proteger de possíveis situações de insegurança
alimentar. Crises nos complexos agroalimentares, surtos de demandas ou grande
aumento dos preços podem viabilizar a adoção dessas medidas. A ausência de
condicionalidades mais restritivas a essas práticas é responsável por gerar crises
de confiança nos mercados, evidenciando a necessidade de os Estados garantirem
estoques de alimentos que os salvaguardem dessa instabilidade. O problema é
que a ordem neoliberal advoga justamente contra a administração de estoques
públicos de alimentos, acusando-os de desperdício de dinheiro (Margulis 2018).
Em nível mundial, essa liberalização do comércio agrícola empenhada pela
OMC representou a queda geral do preço médio dos alimentos abaixo do custo de
produção, desestruturou setores agroalimentares de países pobres e proporcionou
a acumulação do capital pelas corporações agrícolas. Isso contribuiu para o
aumento da dependência da importação de alimentos por parte dos países de
menor desenvolvimento relativo. De modo geral, o déficit comercial agrícola dos
países em desenvolvimento aumentará de forma acentuada, atingindo um nível
global de importação líquida de US$ 31 bilhões até 2030 (FAO 2015).
Gráfico 1 — Importações e Exportações Agrícolas nos 49 países menos desenvolvidos
Fonte: FAO (2015).
Cabe explicar, no entanto, que para alguns países em desenvolvimento,
a queda da balança comercial agrícola ao longo dos anos não representou,
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necessariamente, uma situação de deterioração econômica. Para países como
China ou Coreia do Sul, por exemplo, o aumento da importação de alimentos está
associado ao crescimento da renda média da população e à consequente alta na
demanda por alimentos. No entanto, para os países de menor desenvolvimento
relativo, a queda das exportações agrícolas significou perdas em divisas. Como se
observa no Gráfico 1, o déficit comercial agrícola de 49 países menos desenvolvidos
aumentou significativamente, visto que no final da década de 1990 as importações
eram duas vezes maiores que as exportações. E a tendência é que esse déficit
aumente, até 2030, em quatro vezes (FAO 2015).
Decerto, esse regime alimentar vigente reforça a interdependência internacional.
Em meio às crises semelhantes à atual pandemia de COVID-19, países que
dependem em muito da importação de alimentos se tornam bastante vulneráveis
a decisões de Estados que são grandes exportadores agrícolas.
COVID-19, comércio de alimentos e cada um por si (self-help)
Na declaração conjunta da FAO, OMS e OMC sobre os possíveis impactos da
pandemia de COVID-19 no comércio internacional de alimentos, os três diretores
afirmam que “a incerteza sobre a disponibilidade de alimentos pode desencadear
uma onda de restrições às exportações, gerando escassez no mercado global”
8
e
que “é em momentos como este que mais, não menos, a cooperação internacional
se torna vital”
9
(FAO 2020a, s/p). A questão fundamental, para eles, é como
minimizar incertezas e garantir que os governos mantenham as funções de suas
economias na cadeia global de valor agroalimentar funcionando.
Durante a crise alimentar de 2007/2008, diversos exportadores de alimentos
restringiram suas exportações como resposta ao temor de escassez nacional e, na
prática, isso contribuiu para o desabastecimento em outros países, especialmente
os mais pobres, e o aumento de preços em nível mundial. Na conjuntura atual,
o maior risco no que toca aos alimentos é o da quebra da cadeia logística. Isso
poderia ocorrer principalmente por causa das restrições que cada país tem
colocado à movimentação de pessoas e atividades comerciais em seus territórios,
8 Do original: “uncertainty about food availability can spark a wave of export restrictions, creating a shortage
on the global market” (FAO, 2020a, s/p).
9 Do original: “it is at times like this that more, not less, international cooperation becomes vital” (FAO 2020a,
s/p).
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assim como pela queda na demanda decorrente da brutal desaceleração da
atividade econômica. Seria necessário, portanto, um amplo esforço de cooperação
internacional para que os países classificassem as etapas das cadeias produtivas
e logísticas do setor agroalimentar como serviços essenciais e, portanto, isentos
de, pelo menos, parte das restrições de movimentação que visam a impedir a
disseminação do novo coronavírus. Do mesmo modo, governos e bancos deveriam
garantir os recursos para que a demanda não desabasse e para que os gargalos
logísticos pudessem ser alargados neste momento crítico.
Isso seria factível? Seria possível chegar a um acordo de cooperação
internacional desse nível no contexto atual? Afirmaram os diretores-gerais:
“em meio aos bloqueios da COVID-19, todos os esforços devem ser feitos para
garantir que o comércio flua da forma mais livre possível, especialmente para
evitar a escassez de mão de obra. (...) Agora é a hora da solidariedade”
10
(FAO
2020a, s/p).
As teorias de cooperação internacional pregam que é mais provável que
os arranjos liberais emerjam e se sustentem quando os atores mais poderosos
assumam custos desproporcionais em prol de sua manutenção. Contudo, um
elemento não pode ser perdido de vista: as grandes potências são grandes
produtoras de alimentos. Além disso, possuem os recursos financeiros e logísticos
(marinha mercante, por exemplo) para adquirir os alimentos em mercados que
estejam abertos. Portanto, possuem vulnerabilidade alimentar muito menor
do que os países em desenvolvimento, sobretudo os mais pobres, quando a
interdependência agroalimentar internacional é severamente sacudida (Lima
2012, Lima e Dias 2018).
Note-se que, na conjuntura atual, não há falta de estoque de alimentos básicos,
visto que a proporção entre estoque e uso é positiva. Os níveis de estoques de
cereais em grandes produtores agrícolas como EUA, China e União Europeia são
superiores em comparação à crise alimentar de 2007/2008 (Schmidhuber 2020).
As colheitas também devem apresentar bons resultados: a produção mundial de
trigo, por exemplo, deve mostrar um aumento de 5%, em 2020, e a produção
de arroz deverá ficar no mesmo patamar de 2019 (Glauber et al 2020). Além
disso, as baixas tendências de preços de energia (sobretudo do petróleo) ajudam
a reduzir os custos de produção, estabilizar a renda dos produtores agrícolas,
10 Do original: “In the midst of the COVID-19 lockdowns, every effort must be made to ensure that trade flows
as freely as possible, especially to avoid foot shortage. (...) Now is the time of solidarity” (FAO 2020a, s/p).
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manter o preço internacional dos alimentos baixo e diminuir o desvio do uso
de terras e culturas agrícolas para a produção de agrocombustíveis.
Por outro lado, países de baixa renda podem ter dificuldades relacionadas
à alta de preços em nível interno, visto que a valorização do dólar (ponderada
pelo comércio) foi a maior de todos os tempos. Como consequência, países de
baixa renda dependentes de importações de alimentos podem enfrentar alta
interna de preços (mesmo que em nível global isso não seja observado) por
causa da depreciação de suas moedas ou, em casos onde não há conversibilidade
monetária, por dependerem de suas reservas em divisas para comprar mercadorias
(Schmidhuber 2020).
Uma vez que — como explicado na seção anterior — quem domina a
produção dos alimentos mais consumidos no mundo (arroz, milho, trigo, sorgo
e cevada) são poucos países, é bastante improvável que a produção desses
alimentos básicos sofra alguma interrupção em consequência da COVID-19.
Essas culturas alimentares se caracterizam por serem commodities a granel
secas produzidas a partir de uma estrutura agrícola altamente mecanizada e,
por isso, necessitam da menor interação humana possível para serem cultivadas,
carregadas, transportadas, descarregadas e armazenadas (Glauber et al 2020).
Além disso, a alta do dólar pode contribuir para maior competitividade dos
exportadores agrícolas, contribuindo para um controle de preços de commodities
atreladas à moeda norte-americana.
Contudo, os estoques de cereais estão bastante concentrados em poucos
países, muito mais do que na crise alimentar de 2007/2008. Apenas a China
concentra 47% de todos os estoques de cereais no mundo (valor 10% maior do
que no cenário de crise alimentar de 2007/2008). E cerca de 77% dos estoques
mundiais de cereais estão concentrados em apenas sete grandes produtores
agrícolas: China, EUA, Índia, União Europeia, Brasil, Argentina e Rússia (valor
10% maior do que na crise alimentar de 2007/2008). A concentração de altos
estoques em poucas mãos pode não oferecer tanta capacidade de amortecimento
(como seus níveis absolutos podem sugerir) no caso de uma interrupção na
cadeia mundial de suprimento de alimentos (Schmidhuber 2020).
No entanto, na contramão do clamor dos líderes das três organizações
multilaterais, diversos países adotaram medidas restritivas ao comércio de
alimentos. Nossa pesquisa indica que — até o fechamento deste artigo — 28
países e a União Econômica Eurasiática restringiram, em algum momento durante
a pandemia, a exportação de determinadas culturas alimentares.
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 2, e1151, 2021
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Países das antigas Iugoslávia e União Soviética lideram o número de restrições
ao comércio. Nove países estabeleceram cotas ou proibições à exportação de
diversos produtos, destacando-se os grãos. Ucrânia, Cazaquistão e Rússia
implementaram importantes restrições à exportação de trigo apesar de serem
respectivamente quinto, décimo e primeiro maiores exportadores líquidos do cereal.
Para se ter uma melhor visão, apenas Rússia, União Europeia, Estados Unidos,
Canadá e Ucrânia provavelmente serão responsáveis por 75% das exportações
de trigo entre 2019-2020 (Glauber et al 2020). Além disso, Rússia, juntamente
a Cazaquistão, Quirguistão, Belarus e Armênia, formam um bloco comercial
denominado União Econômica da Eurásia, que adotou restrições a uma série de
culturas alimentares (Reuters 2020, Schreier e Pang 2020a).
Da mesma forma, importantes exportadores de arroz restringiram o comércio
desse cereal. No sudeste asiático, o Vietnã proibiu a exportação de arroz, apesar
de ser o terceiro maior exportador líquido do grão. O Camboja, décimo maior
exportador, também restringiu a exportação de arroz, assim como de peixe,
ambas bases da alimentação de sua população. Nas Filipinas, houve uma medida
restritiva por um ente subnacional, a província de Bukidnon. No subcontinente
indiano, o primeiro (Índia) e o quarto (Paquistão) maiores exportadores de arroz
divergiram nas medidas tomadas. Nova Deli não atuou no sentido de proibir
ou limitar a exportação do grão, no entanto, as cadeias logísticas do país se
viram incapazes de cumprir os termos dos contratos já firmados, de forma que a
assinatura de novos contratos foi suspensa. Islamabad, por outro lado, restringiu
completamente a exportação de qualquer produto alimentício (Reuters 2020,
Schreier e Pang 2020a).
No Oriente Médio e Norte da África, região de vários importadores líquidos
de alimentos, quatro países proibiram quase que completamente a exportação
alimentar. Destacam-se Argélia, terceiro maior importador de trigo e segundo
maior de leite em pó, e Egito, segundo maior importador de trigo e quarto maior
de milho. A África Subsaariana faz uma aparição tímida com apenas três países
— Gana, Mali e Sudão — que proibiram a exportação de insumos alimentícios
básicos. Na América Latina, dois países — Honduras e El Salvador — proibiram a
exportação de feijões, base da alimentação de diversos países na região (Reuters
2020, Schreier e Pang 2020b). Uma síntese desses dados pode ser encontrada
no Quadro 1 a seguir.
COVID-19 e (in)segurança alimentar: os efeitos da pandemia na cadeia mundial de suprimento de alimentos
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 2, e1151, 2021
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Quadro 1 — Quadro-sumário das medidas restritivas ao comércio
de alimentos em resposta à pandemia de COVID-19
País Medida Produtos afetados Período
Argélia* Proibição
Carnes, laticínios, frutas e legumes, óleos,
cereais, pães, alimentos prontos e água
engarrafada. [2]
07/05/2020 a
06/06/2020 [4]
Armênia Proibição
Cebolas, alho, nabos, centeio, arroz, trigo
sarraceno e derivados, milho, cereais,
sementes de girassol, soja. [4]
10/04/2020 a
30/06/2020 [4]
Belarus Proibição Trigo sarraceno, cebola e alho. [4]
01/04/2020 a
30/06/2020 [4]
Camboja Proibição Arroz e peixe [1,3].
05/04/2020 a
19/05/2020 [4]
Cazaquistão
Proibição
(inicialmente),
cotas
Trigo, farinha de trigo, trigo sarraceno,
açúcar, sementes de girassol e certos
vegetais, como batatas e cebolas. [3]
22/03/2020 a
31/05/2020 [4]
Egito Proibição Feijão comum. [3]
28/03/2020 a
28/06/2020 [4]
El Salvador Proibição Feijão comum. [1,2] Desconhecido
Gana Proibição Soja. [4]
11/05/2020 a
10/06/2020 [4]
Honduras Proibição Certos vegetais leguminosos secos. [1]
31/03/2020 a
30/05/2020 [4]
Índia
Suspensão de
contratos
Apenas novos contratos de arroz, sem
ações do governo para proibir/restringir
exportações. [1,3]
Desconhecido
Jordânia Proibição
Produtos alimentícios, por suspensão da
emissão de licenças. [1]
Desconhecido
Macedônia
do Norte
Proibição Trigo e mistura de trigo. [1]
20/03/2020 a
30/04/2020 [4]
Myanmar Proibição
Arroz, por suspensão da emissão de
licenças. [3]
Desconhecido
Filipinas Proibição
Arroz, apenas na província de Bukidnon. [1]
Desconhecido
Mali Proibição Arroz, milho, açúcar, leite e macarrão. [1] Desconhecido
continua...
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País Medida Produtos afetados Período
Moldávia Proibição Grãos. [4]
Decisão
anulada [4]
Paquistão Proibição Todos os itens comestíveis. [1]
29/04/2020 a
11/06/2020 [4]
Quirguistão Proibição
Trigo, mistura de trigo e centeio, óleo,
arroz, ovos, açúcar, sal e ração animal. [1]
23/03/2020 a
22/09/2020
(Ativo) [4]
Romênia Proibição
Trigo, cevada, aveia, milho, arroz, farinha
de trigo, soja, girassol, óleo, açúcar e
alguns produtos de panificação [4]
10/04/2020 a
16/04/2020 [4]
Rússia Cotas
Máximo de 7 milhões de toneladas para as
exportações de grãos de abril a junho. [3]
10/04/2020 a
30/06/2020 [4]
Sérvia* Proibição
Produtos essenciais, incluindo alimentos
(diversos código SH). [1]
21/03/2020 a
21/04/2020 [4]
Síria*
Proibição Diversos alimentos. [1]
08/04/2020 à
08/05/2020 [4]
Sudão* Proibição Milho. [1] Desconhecido
Tailândia Proibição Ovos. [4]
26/03/2020 a
30/04/2020 [4]
Tajiquistão Proibição
Grãos, feijão, trigo, farinha, arroz, ovos,
batatas e carne. [1]
Desconhecido
Turquia Proibição Limão. [4]
08/04/2020
a 31/08/2020
(Ativo) [4]
Ucrânia
Proibição,
cotas
Trigo sarraceno. Máximo de 20,2 milhões
de toneladas para exportação de trigo. [3]
05/04/2020 a
01/06/2020 [4]
Vietnã
Proibição
(inicialmente),
cotas
Arroz, proibição deu lugar a uma cota à
exportação do alimento. [1,3]
24/03/2020 a
30/04/2020 [4]
União
Econômica
Eurasiática
Proibição
Sementes de girassol, trigo sarraceno,
arroz, centeio, soja e alguns vegetais como
cebola. [1,3]
Desconhecido
Fonte: Elaboração própria com base em dados de [1] ITC (2020), [2] WTO (2020a), [3] Reuters (2020) e [4] Laborde,
Mamun e Parent (2020).
*Países não membros da OMC.
continuação
COVID-19 e (in)segurança alimentar: os efeitos da pandemia na cadeia mundial de suprimento de alimentos
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A presença de exportadores líquidos dentre os países que implementaram
medidas como proibição e cotas à exportação de alimentos coloca em questão
a legalidade dessas ações perante o acervo normativo da OMC, em especial
o AoA. Relatos anedóticos indicam que elas podem ter sido, em prática, não
em resposta à iminência de uma crise alimentar, mas em resposta a grupos de
interesse. Na Ucrânia, por exemplo, o governo parece ter agido em resposta
ao lobby de padeiros e moleiros que cobraram por medidas que garantissem a
manutenção dos baixos preços do trigo no mercado interno (Reuters 2020). De
forma semelhante, os preços domésticos do trigo na Rússia aumentaram nos
últimos meses e a queda do rublo fez com que o grão se tornasse mais atraente
para compradores estrangeiros, pressionando ainda mais o preço em nível interno.
Dessa forma, mesmo que a Rússia não sofra com desabastecimento alimentar,
medidas restritivas podem ser tomadas tendo em vista o controle de preços em
nível nacional. Ambos os casos parecem se encaixar na preocupação expressa
pelo secretariado da OMC em nota de 23 de abril de 2020 de que “proibições e
restrições aplicadas por grandes exportadores podem, no curto prazo, reduzir
os preços internos dos bens em questão e aumentar a disponibilidade interna”
11
(WTO 2020b, 1). No entanto, “as medidas reduzem o abastecimento mundial
dos produtos em questão e os países importadores que não possuem capacidade
para fabricar esses produtos sofrem”
12
(Idem).
Em outros casos, as restrições parecem indicar o pior cenário — a quebra
das próprias cadeias logísticas responsáveis pela distribuição e comércio de
alimentos. A Macedônia do Norte, que ainda não tinha sido fortemente atingida
pela pandemia, implementou suas medidas em resposta a quebras de cadeias com
seus parceiros comerciais da União Europeia, que tiveram que tomar medidas
drásticas em resposta ao grande número de casos e mortes em seus territórios,
de onde o país dos Balcãs obtém maioria de seus gêneros alimentícios. Na Ásia,
a soma da incapacidade da Índia (responsável por um quarto das exportações
de arroz) em assumir novos contratos de exportação de arroz e das restrições
à exportação por países do Sudeste Asiático levou a um aumento do preço
nos países onde restrições não foram estabelecidas. Se a Índia negociava uma
tonelada de arroz a US$ 365 antes da quarentena, a Tailândia agora vende o
11 Do original: “prohibitions and restrictions applied by large exporters may in the short run lower domestic
prices for the goods in question and increase domestic availability” (WTO 2020b, 1).
12 Do original: “the measures reduce the world’s supply of the products concerned and importing countries
without the capacity to manufacture these products suffer” (WTO 2020b, 1).
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mesmo produto por U$S 540 (Janev 2020, Jadhav e Bhardwaj 2020, Glauber
et al 2020).
Assim como no caso da pandemia, o regime multilateral de comércio parece
sofrer com um problema de subnotificação das medidas restritivas. A OMC parece
ter sido notificada de apenas três medidas restritivas ao comércio de alimentos
segundo seus documentos mais recentes, de forma que só conseguimos chegar
ao número de restrições descrito no Quadro 1, nesta seção, por meio de três
outras fontes complementares. Em alguns casos, as medidas foram tomadas por
países que não são membros da organização e, logo, não teriam o compromisso
de notificá-las, nem nenhum problema em relação a não conformidade da ação
com o AoA. Também em alguns casos, as medidas que foram implementadas
temporariamente já tiveram sua vigência encerrada, sem renovação, o que
parece indicar, pelo menos, que as medidas foram destinadas a estabilizar
desequilíbrios pontuais na oferta e na demanda. Um exemplo foi o Vietnã,
que após um fiasco na política de proibição à exportação de arroz (e também
incentivado pelo aumento do preço) voltou atrás permitindo que o cereal fosse
exportado, apesar de limitado por uma cota (Thu 2020, WTO 2020a, 2020b). Cabe
salientar que o Vietnã é responsável por cerca de 16% das exportações de arroz
(Glauber et al 2020).
Por fim, é importante frisar que as medidas protecionistas não foram adotadas
de forma generalizada pelos membros da OMC e importantes exportadores de
alimentos não impuseram medidas restritivas em resposta à crise sanitária. De
qualquer forma, as medidas restritivas demonstram a fragilidade do regime
multilateral de comércio em evitar respostas protecionistas frente à expectativa de
uma crise alimentar. Por outro lado, a maioria dos países propensos a sofrer com
uma possível crise de desabastecimento não figuram entre os que restringiram
comércio. Isso evidencia que tais Estados possuem menos espaço para atuar
frente a um contexto desafiador como o atual e que a exportação agroalimentar
se configura como uma das principais fontes de recurso nacional, o que impede
a tomada de medidas protecionistas.
Como demonstra a Figura 1 abaixo, o impacto das restrições atinge, de
forma bastante desproporcional, países pobres e com forte dependência da
importação de alimentos para garantir o abastecimento alimentar interno.
O mapa demonstra o impacto das restrições à exportação de alimentos em calorias
importadas. Como se observa, o continente africano, de um modo geral, foi o
mais atingido.
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A África é, de modo geral, o continente mais atingido pela insegurança
alimentar no mundo, com cerca de 50% da população sem acesso a alimentos
saudáveis e suficientes de forma contínua. A pandemia de COVID-19 contribuiu
para o agravamento do desabastecimento alimentar que a África já vinha sofrendo
oriunda de causas diversas: enxames de gafanhotos, conflitos regionais, secas e
inundações decorrentes das mudanças climáticas (Schmidhuber 2020). Apesar
de possuir 25% de toda terra agricultável do planeta, quantidade suficiente
para garantir o abastecimento alimentar do continente, a África é um grande
importador líquido de alimentos desde os anos 1980 (Buchler 2020).
Figura 1 — Impacto das restrições à exportação de alimentos
em calorias importadas (valor acumulado)
Fonte: Laborde, Mamun e Parent (2020).
Os preços dos alimentos nos países africanos aumentaram substancialmente
como consequência direta de problemas decorrentes da pandemia: o pânico que
desencadeou uma corrida por alimentos; restrições aos transportes; e interrupções
nos fluxos do comércio internacional. De acordo com Jennifer Blanke —
vice-presidente de agricultura, desenvolvimento humano e social do Banco
Africano de Desenvolvimento (BAD) — as restrições aos transportes tornaram
difícil para os agricultores acessarem insumos como sementes, fertilizantes,
equipamentos agrícolas e ração animal. Como consequência, a produção de
alimentos básicos como arroz, milho e vegetais tiveram de ser suspensos e houve
perdas de colheita com dificuldades relacionadas ao escoamento (Blanke 2020).
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Esses problemas afetam, em muito, a economia do continente, tendo em vista
que cerca de 60% da população africana é composta por agricultores informais
e pequenos agricultores (Buchler 2020).
Fora do continente africano, cabe destacar quatro países inseridos na Ásia
Central — Tajiquistão, Uzbequistão, Afeganistão e Turcomenistão — e dois
outros pertencentes à região do Cáucaso — Azerbaijão e Geórgia — que tiveram,
respectivamente, 79%, 70%, 61%, 25%, 54% e 46% das suas calorias importadas
afetadas como consequência de restrições à exportação de trigo impostas por
Rússia, Ucrânia e Cazaquistão (Laborde, Mamun e Parent 2020). Segundo o
relatório da FAO sobre segurança alimentar e nutricional da Europa e Ásia Central
de 2019, os países da Ásia Central estão entre os mais afetados pela prevalência
da desnutrição: no período de 2016-2018, ambas as regiões apresentaram, em
média, 5,6% e 3,3% de pessoas desnutridas, respectivamente. São índices muito
acima da média para a Europa e a Ásia Central como um todo, que apresentou
menos do que 2,5% de pessoas desnutridas (FAO 2019b).
De um modo geral, as restrições à exportação de alimentos afetaram, até então,
cerca de 5% do total de calorias comercializadas globalmente. Embora seja um
número bastante inferior ao observado durante a crise alimentar de 2007/2008
(cerca de 19%), o impacto — como já explicado — é bastante significativo
em países que dependem da importação de alimentos para o abastecimento
interno, sobretudo porque a dependência está atrelada a poucos fornecedores
(Laborde, Mamun e Parent 2020). Cabe salientar que, em âmbito global, a
dependência por importação de alimentos aumentou de forma constante ao longo
do tempo: atualmente cerca de 28% das necessidades alimentares dependem
da importação de alimentos. Contudo, há países que dependem em até 98% do
mercado internacional para suprir a demanda interna por alimentos e a maioria
destes pertencem à África Subsaariana, ao Sudeste Asiático ou aos chamados
Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (PEID) (Schmidhuber 2020).
Conclusões
A concentração da produção agroalimentar, somada à ideia de segurança
alimentar internacional baseada no comércio internacional (decorrente da vigência
do atual regime alimentar corporativo), contribui para a alta vulnerabilidade
de países de menor desenvolvimento relativo dependentes de importação de
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alimentos. Mesmo que as restrições tenham sido tomadas por poucos Estados,
num curto período de tempo, tais medidas afetaram significativamente países
cuja vulnerabilidade alimentar é alta. E, mais do que isso, a conjuntura atual
demonstrou que mesmo quando os riscos de um possível desabastecimento alimentar
inexistem, países podem tomar medidas restritivas de forma precipitada. Num
contexto real de crise alimentar, portanto, há de se pensar que é alto o risco de
decisões restritivas ao comércio internacional de alimentos de forma generalizada.
Tendo em vista que as organizações internacionais não possuem a capacidade
de fazer com que a cooperação internacional contenha os riscos à cadeia mundial
de suprimento de alimentos (fator observado durante a crise alimentar de 2007/2008
e na atual pandemia), nem que grandes potências estejam interessadas em
encabeçar tal agenda, a alta vulnerabilidade dos países de baixa renda pressiona
o aumento da insegurança alimentar no mundo.
Se as grandes organizações internacionais estão pressionando pela manutenção
do funcionamento das cadeias agroalimentares internacionais como uma forma
de garantir a segurança alimentar global num contexto de gravíssima crise
econômica, o que nos parece correto nessa conjuntura, seria mais importante
ainda que elas se unissem para defender, no curto e no médio-prazo, planos de
reforma agrária, da diminuição da dependência da importação de alimentos,
da criação de estoques alimentícios para enfrentar eventuais carestias, bem
como de programas socioeconômicos para fortalecer a resiliência dos povos do
campo. Cabe lembrar que, via de regra, as pessoas mais famintas do mundo são
aquelas que vivem nas zonas rurais. E dentro da cadeia agroalimentar, o setor
primário — de modo mais específico, a produção agropecuária em nível familiar
— parece ser o elo mais vulnerável à atual crise pandêmica. Em documentos
secundários, a FAO coloca que a crise provocada pela COVID-19 pode prejudicar
o fornecimento de alimentos frescos/perecíveis, podendo afetar os produtores
e processadores agrícolas. Os setores agrícola e aquícola — fornecedores de
alimentos frescos — serão muito afetados com o fechamento de restaurantes, do
comércio e das refeições escolares. Esses pequenos produtores agroalimentares
podem ser impedidos de trabalhar em suas terras, cuidar de seus animais e pescar;
e terão dificuldade em vender seus produtos ou comprar insumos essenciais à
produção. Com isso, terão de gastar ainda mais com alimentos com um poder
de compra cada vez mais limitado (FAO 2020b).
Um estudo realizado por Cullen (2020) para a FAO elenca “boas práticas” para
mitigar os efeitos danosos da pandemia de COVID-19 sobre os pequenos produtores
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de alimentos. A grosso modo, quanto mais as populações locais consumirem
alimentos provenientes de suas zonas rurais próximas, mais contribuirão para
mitigar a fome em seus países. Dentre as medidas apontadas que os Estados
poderiam tomar para garantir a produção e a comercialização dos produtos da
pequena produção alimentar, estão: aproximar os centros de coletas, a fim de
reduzir a necessidade de mobilidade; desenvolver o comércio eletrônico para os
pequenos produtores; facilitar o processo de pagamento dos produtos agrícolas;
e garantir o acesso a financiamentos, para que possam continuar produzindo.
As dificuldades, no entanto, para fazer com que políticas públicas emergenciais
voltadas para a pequena produção agropecuária sejam construídas são das
mais diversas. Em países onde a agricultura familiar mais predomina, há uma
incapacidade do aparelho estatal em garantir políticas públicas estruturadas
que atendam às necessidades, das mais básicas, dos pequenos produtores.
Fica exposta a necessidade de cooperação internacional — humanitária e para
o desenvolvimento — como forma de atravessar a pandemia atual e de se
precaver contra crises alimentares futuras por meio da construção de sistemas
agroalimentares menos dependentes do comércio internacional.
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