Juliana de Paula Bigatão; Kimberly Alves Digolin; Leonardo Dias de Paula
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A presença da ONU em
Timor-Leste e as transformações
das operações de paz
1
The UN presence in East Timor and
the transformation of peace operations
La presencia de la ONU en
Timor Oriental y la transformación
de las operaciones de paz
DOI: 10.21530/ci.v16n2.2021.1126
Juliana de Paula Bigatão
2
Kimberly Alves Digolin
3
Leonardo Dias de Paula
4
Resumo
O artigo analisa as características das operações de paz da ONU
em Timor-Leste, entre 1999 e 2012, no contexto da independência
do país, e situa tais processos intervencionistas no panorama mais
amplo de transformações dessas missões conduzido no âmbito da
1 O trabalho apresentado é fruto de pesquisas financiadas pela Coordenação
de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), níveis mestrado e
doutorado, e desenvolvido no âmbito do Grupo de Estudos de Defesa e Segurança
Internacional (GEDES).
2 Doutora em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em
Relações Internacionais (Unesp/Unicamp/Puc-SP), Docente do Departamento
de Relações Internacionais da Escola Paulista de Economia, Política e Negócios,
da Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP), São Paulo, Brasil.
(juliana.puig@unifesp.br). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7938-0661.
3 Mestra em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-graduação em Relações
Internacionais San Tiago Dantas (Unesp/Unicamp/Puc-SP). Docente do curso de
Relações Internacionais da Universidade Paulista (UNIP), São Paulo, Brasil.
(kimberly.alves.digolin@hotmail.com). ORCID: http://orcid.org/0000-0003-4460-3252.
4 Mestre em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-graduação em
Relações Internacionais San Tiago Dantas.
(depauladiasleo@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1585-6269.
Artigo submetido em 25/09/2020 e aprovado em 27/01/2021.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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burocracia onusiana. A partir da apreciação de fontes documentais e bibliográficas, sustenta-
se o argumento de que o componente operacional das missões em Timor-Leste refletiu a
mudança dos atributos e princípios que orientam as operações de paz, especialmente no
que se refere à multidimensionalidade e à robustez dos mandatos, assim como ao modelo
de missões integradas.
Palavras-chave: ONU; Operações de Paz; Timor-Leste; Missões Integradas.
Abstract
The paper analyzes the characteristics of the UN peace operations in East Timor between 1999
and 2012, amidst the country’s independence, and situates such interventionist processes in
the larger picture of peacekeeping changes conducted within the UN bureaucracy. Based on
the assessment of documentary and bibliographic sources, the central argument is that the
operational component of peace operations in East Timor reflected a series of transformations
of peacekeeping attributes and principles, especially related to multidimensionality and
the robustness of the mandates, as well as the integrated missions model.
Key-words: UN; Peace Operations; East Timor; Integrated Missions.
Resumen
El artículo analiza las características de las operaciones de paz de la ONU en Timor
Oriental entre 1999 y 2012, en el contexto de la independencia del país, y sitúa tales
procesos intervencionistas en el panorama más amplio de cambios en dichas misiones de
la ONU. A partir de la valoración de fuentes documentales y bibliográficas, se sostiene
el argumento de que el componente operacional de las operaciones en Timor Oriental
reflejó la transformación de los atributos y principios que orientan las operaciones de paz,
especialmente en lo que respecta a la multidimensionalidad y robustez de los mandatos,
así como el modelo de misiones integradas.
Palabras clave: ONU; Operaciones de Paz; Timor Oriental; Misiones Integradas.
Introdução
Timor-Leste tornou-se um dos países mais jovens do mundo ao ter sua
independência reconhecida em 2002, após dois processos de libertação: o primeiro
de Portugal (1975) e o segundo da Indonésia (1999). Tais processos envolveram
episódios de violência protagonizados por movimentos guerrilheiros, partidos
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políticos e o governo indonésio, e foram influenciados e gerenciados por atores
internacionais.
A Organização das Nações Unidas (ONU) cumpriu papel de destaque no
governo transitório de Timor, entre outubro de 1999 e maio de 2002, quando
desdobrou uma missão responsável pela autoridade executiva e legislativa do
território, por prover segurança interna e externa e conduzir projetos de assistência
humanitária e desenvolvimento. Anteriormente, a ONU desdobrara uma operação
de monitoramento do acordo que determinou a realização do plebiscito para que
os timorenses decidissem entre o status de autonomia regulada e a independência
da Indonésia. Após 2002, a instituição continuou em Timor por mais uma década,
recorrendo a diferentes formatos de missões de paz. O envolvimento da ONU
neste território é compreendido a partir do conceito de construção de Estado
(state-building), em razão do escopo, da amplitude e da diversidade de tarefas
executadas.
5
Nesse mesmo período, os principais atores onusianos discutiam novas
estratégias para dotar as operações de paz de maior capacidade executora, movidos
pelas experiências catastróficas da década de 1990, quando diferentes missões
foram incapazes de cumprir seus mandatos e prevenir violações aos direitos
humanos. As discussões moveram-se em torno da necessidade de desenvolver
mecanismos aptos a conduzir processos de paz em regiões conturbadas por
diferentes formas de violência.
A década de 1990 representou um momento de expansão do número e da
diversidade de missões e territórios envolvidos. Comparado ao período da Guerra
Fria, quando foram destacadas apenas quinze missões
6
, o número de operações
de paz cresceu, atingindo um total de 38 novas operações entre 1989 e 1999.
Esse incremento ocorreu não apenas por conta do destravamento do Conselho
de Segurança das Nações Unidas (CSNU) e da desestabilização de territórios
recém-independentes, mas também pela transformação dos conflitos e pelo
aumento da velocidade no tráfego de informações, o que fez crescer a pressão
internacional por respostas mais rápidas e contundentes da ONU.
Neste artigo, analisamos o componente operacional da presença da ONU
em Timor-Leste (1999–2012), pontuando suas transformações à luz do processo
de reforma das operações de paz da ONU nas décadas de 1990 e 2000. Ao
5 O processo de construção de Estado no Timor-Leste foi amplamente discutido em Galdino, 2012.
6 Dados referentes ao período de 1948 a 1988 (United Nations s.d.).
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estudar a presença da ONU em Timor
7
, indagamos quais foram as estratégias
operacionais adotadas pela Organização para monitorar e administrar o processo de
independência do país e responder aos ciclos de violência no território timorense.
Tomando como base documentos e bibliografia especializada, apresentamos
inicialmente um panorama sobre a expansão e a diversificação das operações de paz
da ONU nos anos 1990 e 2000, assim como os principais fatores que ocasionaram
o movimento de revisão desses mecanismos. Corroboramos a interpretação de que,
nesse período, as diretrizes para a operacionalização dessas missões distanciaram-
se da tríade convencional estipulada nos anos 1950 quando da mobilização de
tropas internacionais para o monitoramento da Crise do Canal de Suez.
No segundo momento, resgatamos o histórico de instabilidade vivenciado por
Timor-Leste desde o período colonial até o reconhecimento de sua independência.
Nesse ínterim, enfatizamos o papel dos colonizadores e as influências de atores
internacionais no processo de independência timorense. Adicionalmente,
analisamos as resoluções do CSNU que instauraram as operações de paz no
território e os relatórios do Secretário-Geral das Nações Unidas (SGNU) sobre
o andamento de cada uma delas. Optamos por um estudo mais detalhado da
missão de administração transitória pela qual a ONU assumiu a autoridade
executiva e legislativa de Timor (UNTAET) e das duas operações implementadas
a seguir. A primeira, UNMISET, estruturada para apoiar mecanismos de garantia
da estabilidade política e da segurança do país entre 2002 e 2005; e a segunda,
UNMIT, autorizada, em 2006, a partir do novo conceito de missão integrada,
incorporando tarefas nas áreas de reconciliação nacional, processo político-
eleitoral, governança democrática, segurança e direitos humanos.
Verificamos, neste trabalho, que, ao longo do processo de revisão das operações
de paz, a ONU dotou tais missões de mecanismos mais complexos, que expandiram
as funções de monitorar a violência nos territórios afetados pelos conflitos. Ademais,
argumentamos que as operações desenvolvidas em Timor-Leste acompanharam
esse movimento de expansão das responsabilidades atribuídas às missões, uma
vez que abordaram questões além da esfera tradicional de segurança militar e
confluíram para o modelo de missão integrada, concebido a partir de um escopo
multidimensional e operacionalizado sob numeroso componente policial.
7 Entre 1999 e 2012, a ONU instalou as seguintes missões de paz em Timor-Leste: Missão das Nações Unidas
no Timor-Leste (UNAMET), em 1999; Força Internacional para o Timor-Leste (INTERFET), também em 1999;
Administração Transitória das Nações Unidas no Timor-Leste (UNTAET), de 1999 a 2002; Missão de Apoio
das Nações Unidas no Timor-Leste (UNMISET), entre 2002 e 2005; e Missão Integrada das Nações Unidas no
Timor-Leste (UNMIT), de 2006 a 2012.
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A transformação das operações de paz e o processo de reforma
conduzido pela ONU
Consolidadas como principal ferramenta de mediação de conflitos da ONU
durante a década de 1990, as operações de paz conduzidas pela Organização
apresentavam-se como alternativas ad hoc para as crises de segurança internacional.
Diferentemente das experiências de monitoramento de conflitos executadas
pela ONU em seus anos inaugurais, o período posterior ao final da Guerra Fria,
marcado pela proliferação de conflitos civis e de crises humanitárias, exigiu
mudanças nas missões de paz. Essas transformações ocorreram no período de
expansão da agenda da ONU, abarcando tarefas mais complexas no escopo da
articulação entre a segurança internacional e as normas de proteção do indivíduo
(Hultman 2013).
Como marco do processo de mudanças das operações de paz, o então
SGNU, Boutros Boutros-Ghali, publicou, entre 1992 e 1995, os documentos
“Uma Agenda para Paz” e “Suplemento de Uma Agenda para Paz”. O primeiro
definiu quatro formas de atuação da ONU nas áreas de prevenção, mediação de
conflitos e construção da paz: diplomacia preventiva; peacemaking; peacekeeping;
e peacebuilding
8
. Em princípio, tais modalidades orientariam ações singulares
autorizadas pelo CSNU; contudo, adiante a Organização admitiria a necessidade
de desenvolver, de modo simultâneo, iniciativas multidimensionais e integradas
(United Nations 1992). O documento de 1995, elaborado no ápice das catástrofes
humanitárias na Bósnia-Herzegovina, em Ruanda e na Somália, adicionaria uma
postura mais incisiva ante grupos armados que se recusassem a cooperar com
as ações da ONU — o chamado peace enforcement —, respaldado no Capítulo
VII da Carta de São Francisco (United Nations 1995).
Nesse ínterim, a complexidade das operações enviadas a diferentes territórios
se ampliou com o objetivo de abordar problemas em searas distintas da segurança
militar. Foram incluídas funções como: desarmamento, desmobilização e
reintegração de ex-combatentes à sociedade; reforma de forças policiais; construção
de instituições estatais; suporte à realização de eleições e à economia local. Junto
8 De maneira geral, a diplomacia preventiva busca evitar a deflagração de conflitos armados; o peacemaking
refere-se a ações diplomáticas conduzidas após o início do conflito com a finalidade de negociar a suspensão
das hostilidades; o peacekeeping é conduzido por militares, policiais e civis, no terreno do conflito, com o
consentimento das partes, objetivando monitorar, controlar e mediar conflitos; e o peacebuilding se refere às
medidas tomadas após acordos de paz, com o intuito de reconstruir instituições, a economia e a infraestrutura
do(s) Estado(s) anfitrião(ões). (Bigatão 2015).
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a essa tendência, os princípios norteadores das operações de paz tradicionais —
necessidade de consentimento das partes, imparcialidade da missão e restrição
do uso da força — foram flexibilizados em virtude das dificuldades de atuação
dos peacekeepers em cenários marcados por crises humanitárias e violações aos
direitos humanos (Bigatão 2014).
Na prática, a expansão quantitativa das missões e a diversificação de suas
tarefas resultaram em dificuldades para mobilizar os recursos materiais e humanos
necessários, evidenciando a relutância dos Estados membros da ONU a se engajar
nas empreitadas autorizadas pelo CSNU. As ações conduzidas na Somália,
na Bósnia-Herzegovina e em Ruanda na primeira metade da década de 1990
exemplificam não apenas as falhas na consecução dos objetivos das missões,
mas também o fracasso em evitar graves violações aos direitos humanos, a
ocorrência de genocídios e a prática de limpeza étnica (Fréchette 2012).
Em decorrência desses fatos, a partir da segunda metade da década de 1990,
iniciou-se no interior da ONU um movimento de reforma dos instrumentos de
mediação de conflitos, com o intuito de readequar sua atuação ao novo panorama
dos conflitos civis e às contribuições dos Estados membros (Bellamy, Williams,
Griffin 2010). Sob um contexto de críticas incisivas, o então SGNU, Kofi Annan,
reuniu um grupo de especialistas e solicitou um relatório sobre as operações
de paz que, além de analisar seu desempenho até então, formulasse propostas
para torná-las mais eficazes (Bigatão 2015).
Os resultados culminaram na publicação do “Relatório Brahimi”
9
, em
2000, o qual destacava a necessidade de adequar as capacidades das missões
autorizadas pelo CSNU às realidades encontradas em terreno e propunha novas
interpretações para as diretrizes que tradicionalmente orientavam a redação dos
mandatos. Enfatizou-se a compreensão elástica dos princípios de imparcialidade
e de restrição do uso da força pelos componentes da missão, orientada pela
necessidade de desempenhar com sucesso os objetivos determinados pelo CSNU
(United Nations 2000).
O princípio de imparcialidade passou a ser concebido como a necessidade de
conduzir um mandato sem distinção entre as partes em conflito, distanciando-se
da interpretação de neutralidade assumida anteriormente (Langholtz 2010). A
possibilidade de recorrer a meios coercitivos, antes limitada a ações defensivas,
foi ampliada para também abarcar a necessidade de desempenhar com êxito o
9 O Relatório do Painel sobre as Operações de Paz da ONU ficou conhecido como “Relatório Brahimi” em razão
da liderança do diplomata argelino Lakhdar Brahimi.
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mandato de uma operação, assim como as atividades de proteção da população
civil. Ademais, o Relatório apresentou o imperativo de promover modificações
significativas nas áreas de doutrina e estratégia, capacidade de mobilização,
planejamento e suporte (Kenkel 2013).
Em 2006, Annan apresentou outro relatório — “Peace Operations 2010 reform
strategy” —, com discussões mais específicas sobre a reforma das operações de paz,
estabelecendo cinco prioridades: profissionalização dos servidores do Departamento
de Operações de Paz da ONU (DPO, da sigla em inglês); organização do DPO;
elaboração de doutrina; parcerias; e recursos para as missões de paz. Destaca-
se que tal documento fez o uso recorrente da expressão “missões integradas”
(integrated missions), que adquiriu relevância nos documentos e nas práticas
posteriores da ONU (United Nations 2006).
A noção de missões integradas reforçava a necessidade de conjugar os
esforços dos múltiplos atores perante dois movimentos: por um lado, a expansão
dos objetivos das missões; e, por outro, a proclamada escassez de recursos
para cumprir a multiplicidade de tarefas que se estenderam desde as técnicas
tradicionais de monitoramento de conflitos até as etapas de reconstrução no
pós-conflito (Bigatão 2015). Junto ao “Peace Operations 2010”, Annan divulgou
uma nota especial sobre essa noção, na qual definia a integração como uma
tramontana para operacionalizar missões complexas, agregando às dimensões
de peacebuilding — política, humanitária e de desenvolvimento — um plano
estratégico comum (Annan 2006).
O conceito de missões integradas também foi inserido no documento
“United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines”, conhecido
como “Doutrina Capstone”, publicado, em 2008, pelo DPO e pelo recém-criado
Departamento de Apoio em Campo (DFS, em inglês)
10
. Esse documento descreveu
as missões integradas como ferramentas para maximizar o impacto das ações da
ONU nos países recém-saídos de conflito, a partir de uma parceria estratégica
entre múltiplos atores que otimizariam suas capacidades. Lançado um ano após a
chegada de Ban Ki-moon na Secretaria Geral, esse representou o primeiro esforço
deliberado da ONU para delinear uma doutrina para as missões de paz (United
Nations 2008). A “Doutrina Capstone” reforçou a multidimensionalidade das
operações de paz e descreveu três eixos de ação: (i) a criação de conjunturas
seguras e estáveis de acordo com princípios de justiça e direitos humanos, e o
10 O DFS, criado em 2007, apoia operacionalmente as atividades do Secretariado da ONU, incluindo as áreas de
finanças, logística, tecnologia da informação, recursos humanos e administração.
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fortalecimento das capacidades estatais de prover segurança; (ii) o incentivo ao
processo político por meio de iniciativas de diálogo e reconciliação, com apoio
ao estabelecimento de instituições legítimas e efetivas de governança; (iii) a
coordenação de atividades entre diferentes atores do processo de paz (United
Nations 2008).
Desse modo, verificamos que os documentos orientadores da reforma
das operações de paz nas décadas de 1990 e 2000 sugeriram um engajamento
intenso em atividades que se distanciam dos objetivos de missões tradicionais
11
,
apresentando metas mais complexas e, portanto, demandando mais recursos
humanos e materiais. Os documentos enfatizaram a necessidade de coordenar
os diferentes atores engajados nos processos de paz e pontuaram que a
multidimensionalidade de uma missão da ONU implica novos desafios para a
consolidação de uma conjuntura pacífica e estável. Adiante, conforme proposto
neste estudo, discutiremos o componente operacional da presença da ONU em
Timor-Leste à luz desse cenário de transformações das operações de paz.
Timor-Leste: do domínio colonial à independência assistida
Localizado no sudeste asiático, Timor-Leste foi historicamente marcado pelo
domínio colonial, sendo alvo de disputa entre Portugal e Holanda. Em 1859,
com a assinatura do Tratado de Lisboa, essas potências coloniais demarcaram
a fronteira entre Timor Português — atual Timor-Leste — e Timor Holandês
— ou Timor Ocidental. O lado ocidental declarou independência em 1945,
constituindo a Indonésia, enquanto o Timor Português trilharia um longo percurso
até definitivamente se emancipar.
A partir de 1960, o Timor-Leste passou a ser considerado pela ONU um
“território não-autônomo” sob administração portuguesa. A Assembleia Geral
das Nações Unidas (AGNU) aprovou resoluções
12
que abordavam o direito de
autodeterminação daquele território e de outras colônias portuguesas, mas
o regime salazarista recusou-se a reconhecê-lo (Kondoch 2001). Ademais, as
resoluções aprovadas pela AGNU apresentavam conteúdo brando e não foram
11 Compreendemos que as operações de paz tradicionais objetivam: monitorar acordos de cessar-fogo, tréguas
e armistícios; patrulhar fronteiras e zonas de exclusão militar; apoiar a retirada de tropas e acompanhar
negociações para assinaturas de acordos de paz.
12 Entre 1976 e 1983, todas as Sessões da AGNU fizeram referência à questão do Timor-Leste.
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acompanhadas por ações suficientes para mover o processo de autonomia de
Timor-Leste (Carey 2016; Feijó 2019).
Com a redemocratização portuguesa pela Revolução dos Cravos, em 1974,
criou-se a Comissão para a Autodeterminação do Timor, que autorizou a fundação
de partidos no território. Entre essas agremiações, estava a Associação Popular
Democrática Timorense (APODETI), que defendia a integração à comunidade
indonésia, respeitando-se seu caráter autônomo. Dos partidos favoráveis à
independência timorense, destacavam-se a União Democrática Timorense (UDT),
com um projeto de manutenção das relações com Portugal e de independência a
longo prazo, e a Frente Revolucionária de Timor-Leste Independente (FRETILIN),
advogando pela libertação como meta de curto prazo (Feijó 2019).
A partir dos resultados das primeiras consultas populares, nota-se o baixo apoio
que a APODETI possuía entre os timorenses, contrários à integração do país ao
território indonésio. Em novembro de 1975, a FRETILIN declarou unilateralmente
a independência de Timor-Leste. Contudo, sob o pretexto de garantir a segurança
de seus cidadãos em território timorense, a Indonésia invadiu e anexou parte
do país vizinho
13
, iniciando uma guerra civil que durou mais de duas décadas e
culminou na morte de um terço da população local
14
. Silva (2007 ) caracteriza
essa ocupação como um “Estado de terror” em razão do aparato repressivo e
das violações aos direitos humanos cometidas pelo Estado indonésio.
Apesar das violações de direitos e liberdades registradas na campanha hostil
de combatentes indonésios, membros da comunidade internacional adotaram
uma postura silente. Carey (2016, 376) ressalta a decisão de membros da ONU
em permanecerem refratários a ações mais substanciais para impedir o regime
autoritário e violento imposto pela Indonésia a Timor-Leste:
Não há qualquer dúvida de que os cinco membros permanentes do CSNU e
outros membros da ONU com interesses no Sudeste Asiático — todos com
responsabilidades na prestação de apoio pelo menos moral no processo
de autodeterminação e descolonização de Timor-Leste — falharam com
suas obrigações. Na verdade, muitos deles foram cúmplices abertos da
Indonésia, do seu ato de agressão, e dos 24 anos de ocupação militar.
13 No contexto da Guerra Fria, a anexação por parte da Indonésia recebeu apoio de países como Austrália,
Estados Unidos, França e Reino Unido — não apenas pelo receio de emergir ali um governo comunista, mas
também pela lucrativa oportunidade de venda de armas às Forças Armadas de Jacarta (Chomsky 1997 apud
Pepe 2006).
14 Mais informações sobre a resistência timorense estão disponíveis em: <amrtimor.org>.
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Elementos essenciais da questão timorense já estavam estabelecidos em
1976 e ao longo das duas décadas seguintes “a situação parecia caminhar para
um desfecho em que a comunidade internacional acabaria por aceitar, como
fato consumado, a integração do território [à] Indonésia” (Cunha 2001, 20).
A comunidade internacional negligenciava a permanência de focos de resistência,
como os redutos de combatentes da FRETILIN em zonas rurais, e de movimentos
que expressavam a contrariedade da população timorense à anexação. O domínio
indonésio concentrava-se nas regiões urbanas e foi articulado em três bases:
a promoção de crescimento econômico mediado pela ocupação do território
com civis indonésios; a aquisição de apoio de líderes tradicionais, os liurais,
e de outros atores políticos; e a adoção de práticas brutais de repressão (Feijó
2019). Entrementes, durante o período de dominação indonésia, observa-se a
consolidação de uma acepção de nacionalismo timorense que valoriza a pluralidade
e os princípios democráticos, capaz de abarcar diferentes reinvindicações sob
um movimento confluente (Feijó 2013).
Em meio a essa conjuntura, o governo português passou a se articular com
o Secretariado da ONU, a partir de 1983, com o intuito de encontrar uma saída
para a questão timorense. As violações de direitos e liberdades fundamentais da
população local por forças militares indonésias tornaram-se elemento proeminente
no discurso favorável à autodeterminação do povo timorense (Cunha 2001). Mas
apenas em maio de 1999, no contexto da articulação entre as questões de segurança
e as normas de proteção do indivíduo no interior da burocracia onusiana, as
conversações entre os governos indonésio e português e o secretariado da ONU
resultaram em um acordo para a realização de um referendo popular sobre a
questão de Timor-Leste.
Comprometido com a conclusão do acordo entre Portugal e Indonésia referente
a Timor, o CSNU autorizou, em 11 de junho de 1999, a Missão das Nações Unidas
em Timor-Leste (UNAMET), com o objetivo de orientar e monitorar o referendo
que decidiria pela independência do território, agendado para agosto daquele
ano (United Nations Security Council 1999b). Essa foi a primeira decisão do
CSNU para a questão timorense que se traduziu em ação concreta favorável às
reivindicações locais. O mandato da operação abarcava três dimensões: informativa,
que dizia respeito aos esclarecimentos das disposições do acordo estabelecido
entre Portugal e Indonésia e os procedimentos de votação; eleitoral, encarregada
de conduzir as atividades relativas ao registro dos votos; e política, responsável
por monitorar e orientar as implicações políticas da votação (United Nations
Security Council 1999b).
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Inicialmente, o CSNU autorizou um efetivo reduzido para a UNAMET, no
qual se destacava o componente policial com as funções de orientar a Polícia
Indonésia e acompanhar a votação. Contudo, entendendo que seria necessário
prover assistência após a realização do referendo, o CSNU autorizou duas extensões
do mandato, ampliando também os efetivos da missão (United Nations Security
Council 1999c; 1999d).
No Gráfico 1, é possível observar a composição do efetivo da missão entre os
meses de agosto e setembro de 1999. Compreendemos que a análise do efetivo
de uma missão contribui para discernir a ênfase da operação em atividades de
segurança militar ou em funções distintas, como o treinamento de forças policiais.
Como observaremos adiante, o envio de tropas para as operações de paz em
Timor provém de adversidades encontradas em garantir a segurança local e é
reflexo da opção por autorizar mandatos mais robustos. Números elevados de
efetivos da ONU em determinada operação sugerem a intensidade do engajamento
da comunidade internacional nessa intervenção, uma vez que a contribuição
depende de deliberação voluntária dos Estados membros da organização.
Gráfico 1 — Quadro de efetivos da UNAMET
Fonte: Elaboração própria com base em United Nations (2017).
O referendo teve como resultado 78,5% de votos favoráveis à independência
total de Timor-Leste. Essa situação incitou uma onda de hostilidades conduzidas
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por milícias e tropas indonésias. Ante os registros de violência, o CSNU enviou
uma missão a Jacarta e a Díli, que constatou conflitos, saques e incêndios
conduzidos por grupos favoráveis à anexação do território timorense à Indonésia
(United Nations Security Council 1999a). Carey (2016) argumenta, entretanto,
que os membros do CSNU não haviam considerado a possibilidade de que os
resultados da votação poderiam desencadear essa sequência de atos violentos.
O reduzido contingente da UNAMET foi incapaz de impedir a morte e
o deslocamento forçado de milhares de timorenses e o CSNU decidiu então
deslocar parte do pessoal da missão para a Austrália, evidenciando seu colapso.
A saída encontrada pela ONU foi autorizar o envio de uma Força Multinacional
(INTERFET, em inglês), sob comando unificado da Austrália, respaldada a utilizar
recursos coercitivos sob o abrigo do Capítulo VII da Carta de São Francisco, a
fim de garantir a operacionalização do mandato da UNAMET, assim como prover
segurança e assistência humanitária à população timorense (United Nations
Security Council 1999e).
Autorizada a desdobrar 8 mil soldados, a INTERFET possuía caráter temporário,
de maneira a aliviar a crise humanitária em Timor-Leste e permitir a reorganização
da missão da ONU no território. Em poucos dias, tanto as milícias indonésias
quanto os funcionários administrativos do governo indonésio começaram a se
retirar do território timorense. A 28 de setembro de 1999, no mesmo dia em
que a UNAMET restabeleceu suas atividades, Indonésia e Portugal acordaram
que as Nações Unidas assumiriam a administração transitória do Timor, com
prerrogativas para gerenciar os setores legislativo, executivo e judiciário (United
Nations Security Council 1999f).
UNTAET
Como marco do novo formato da presença da ONU no país, o CSNU autorizou
a missão de Administração Transitória das Nações Unidas em Timor-Leste
(UNTAET), em 25 de outubro de 1999, com mandato para assumir a autoridade
legislativa e executiva durante o período de transição, reforçar a capacidade de
autogoverno, prover segurança ao território, manter a lei e a ordem, coordenar
o fornecimento de assistência humanitária e os projetos de desenvolvimento, e
assistir a provisão de serviços básicos à população. Considerando os episódios
anteriores de violência promovidos por forças contrárias à independência de
Timor-Leste, a UNTAET foi formulada ao abrigo do Capítulo VII da Carta de
Juliana de Paula Bigatão; Kimberly Alves Digolin; Leonardo Dias de Paula
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 2, e1126, 2021
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São Francisco e autorizada para empregar a violência na consecução de seus
objetivos (United Nations Security Council 1999f).
Como é possível notar no Gráfico 2, houve um expressivo aumento na
mobilização do componente militar atuando em Timor sob o mandato da UNTAET
em comparação à presença militar na missão anterior, a UNAMET, assim como
o incremento do componente policial.
Gráfico 2 — Quadro de efetivos da UNTAET
Fonte: Elaboração própria com base em International Peace Institute, Providing for Peacekeeping (2017).
O mandato da UNTAET enfatizava a implementação de atividades de
construção de instituições estatais, sobretudo as forças de segurança e os aparatos
de justiça e administração pública no Estado recém-independente. Nesse sentido,
as funções desempenhadas pela operação estavam em sintonia com o modelo
de missões de paz multidimensionais contemporâneas, ao agregar capacidade
coercitiva a projetos nas áreas de desenvolvimento e assistência social, além de
visar ao reforço da administração do território. Trata-se, portanto, da conjugação
das atividades previstas na “Agenda para a Paz” e em seu “Suplemento”, executadas
a partir do modelo de missões integradas, que apareceria nos documentos da
ONU apenas em 2006, mas já orientava a operação em Timor no final de 1999.
O desafio de construir as bases para um Estado democrático recém-
independente, submetido à violência dos anos de dominação indonésia e da
A presença da ONU em Timor-Leste e as transformações das operações de paz
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 2, e1126, 2021
14-26
campanha hostil pós-referendo, demandava esforços em diferentes áreas. Contudo,
a missão transitória concentrou excessivamente os poderes necessários para a
construção do Estado timorense.
No apelidado “Reino Unido das Nações Unidas no Timor-Leste”, o RESG,
o diplomata brasileiro Sérgio Vieira de Mello, atribuiu-se vastos poderes
legislativos, judiciários e executivos. O método de intervenção escolhido
era visto como “benevolente”, mas também “autocrático”, “despótico”,
e até mesmo “ditatorial”; Vieira de Mello foi comparado a um “monarca
pré-constitucional em um Estado soberano”, e toda a operação foi igualada
a uma forma “benigna de colonialismo”. (Feijó 2019, 251).
15
Com o desenvolvimento das atividades da UNTAET, o SGNU, Kofi Annan,
recomendou a manutenção de componentes administrativos, civis e militares da
ONU em Timor-Leste mesmo após sua independência formal, marcada para 20
de maio de 2002, visando a consolidar as novas instituições e evitar retrocessos.
A proposta endereçada ao CSNU sugeria o desenvolvimento de três eixos: a
estabilidade nacional e as instituições democráticas e de justiça; as forças policiais;
a Força de Defesa do Timor-Leste, responsável pela integridade territorial do
novo Estado (United Nations Security Council 2002a). Ao acatar as sugestões
de Annan, o CSNU decidiu substituir a UNTAET por uma missão de apoio, a
UNMISET.
UNMISET
A Missão de Apoio das Nações Unidas no Timor-Leste (UNMISET) foi
estabelecida pela Resolução 1410 do CSNU, em maio de 2002, com o objetivo de
garantir estabilidade no país recém-independente
16
. Sob o Capítulo VII da Carta da
ONU, a UNMISET estava autorizada a utilizar-se de todas as medidas necessárias
para cumprir seu mandato: prover assistência às estruturas administrativas
vitais para a estabilidade política do Timor-Leste; assegurar provisoriamente a
15 Do original: “In the so-called “UN Kingdom of East Timor” the Special Representative of the Secretary General
(SRSG), the Brazilian-born diplomat Sérgio Vieira de Mello, conferred on himself vast legislative, judicial
and executive powers.20 The chosen method of intervention was seen as “benevolent”, but also “autocratic”,
“despotic” or even “dictatorial”; Vieira de Mello was likened to a “pre-constitutional monarch in a sovereign
state”, and the whole operation was equated to a form of “benign colonialism”.
16 A Resolução foi adotada por unanimidade pelos membros do CSNU três dias antes da declaração de independência
do Timor-Leste, apontando a fragilidade das instituições locais e a necessidade de assistência internacional
no Estado nascente. (United Nations Security Council 2002b).
Juliana de Paula Bigatão; Kimberly Alves Digolin; Leonardo Dias de Paula
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ordem e a segurança pública; auxiliar no estabelecimento de um novo organismo
encarregado da ordem pública timorense, intitulado Serviço de Polícia do
Timor-Leste; e contribuir para a manutenção da segurança interna e externa do
país (United Nations Security Council 2002b).
A Resolução 1410 também destacava que a UNMISET seria dirigida por um
RESG e previa inicialmente em seu quadro de efetivos três componentes: um
de policiais civis, composto por 1.250 oficiais; um militar, de 5 mil soldados,
incluindo 120 observadores militares; e um civil, composto por um Grupo de
Apoio com 100 pessoas ocupando atividades centrais, pontos focais sobre Gênero
e HIV/AIDS, além de unidades para Crimes Graves e Direitos Humanos. O Gráfico
3, a seguir, apresenta os componentes policial e militar, bem como a variação
desse quadro de efetivos ao longo da missão.
Gráfico 3 — Quadro de efetivos da UNMISET
Fonte: Elaboração própria com base em United Nations (2017).
Orientada pela publicação do Relatório Especial do SGNU sobre a UNMISET
(United Nations Security Council 2003c), que apontava a ocorrência de incidentes
relativos à segurança no Timor-Leste entre novembro de 2002 e março de 2003,
a Resolução 1473 considerou que ainda existiam desafios à estabilidade do
país. Nesse sentido, o documento aprovou uma série de ajustes no plano de
desmobilização da UNMISET, a fim de que a missão conseguisse desempenhar as
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atividades previstas em seu mandato. À missão, incluiu-se uma unidade formada
por especialistas para atuar no período de um ano, atribuindo maior ênfase aos
Direitos Humanos e ao Estado de Direito, ao monitoramento e à consultoria nos
distritos onde a autoridade policial já fora entregue à Força de Polícia do Timor-
Leste, e a ajustes no planejamento da transferência gradual da autoridade policial
às forças locais (United Nations Security Council 2003a; 2003c).
Por solicitação do CSNU, o SGNU elaborou um relatório detalhando a estratégia
a ser adotada para o cronograma revisado de diminuição do componente militar da
UNMISET. Entregue no dia 21 de abril de 2003, o Relatório S/2003/449 apontava
que, apesar dos avanços desde o estabelecimento da missão, a continuidade da
assistência por parte da ONU era crucial para permitir que Timor-Leste enfrentasse
com êxito os desafios de segurança (United Nations Security Council 2003d).
Com base nas informações expostas, o CSNU autorizou a extensão do mandato
da UNMISET, por doze meses, por meio da Resolução 1480, aprovada em maio
de 2003 (United Nations Security Council 2003b).
Embora previsse um mandato de dois anos
17
, o CSNU considerou os relatórios
do SGNU elaborados em fevereiro e abril de 2004 e aprovou a Resolução 1543,
que estendeu o mandato da UNMISET por mais seis meses. Em novembro de
2004, o CSNU aprovou uma extensão final de mais seis meses para a missão,
considerando que as instituições timorenses ainda estavam em processo de
consolidação (United Nations Security Council 2004a;
2004b; 2004c; 2004d).
Findado o último semestre da UNMISET, a Resolução 1599, de abril de
2005, aprovou o estabelecimento de uma missão política especial no Timor-
Leste pelo período de um ano — intitulada Escritório das Nações Unidas no
Timor-Leste (UNOTIL) —, com o seguinte mandato: apoiar o desenvolvimento
de instituições estatais fundamentais pela provisão de até 45 assessores civis;
acompanhar o desenvolvimento policial pela provisão de até 40 assessores
policiais e oferecer suporte à Unidade de Patrulha Fronteiriça com o envio de 35
assessores adicionais
18
; e ofertar treinamento sobre os princípios da governança
democrática e dos direitos humanos (United Nations Security Council 2005).
Ressalta-se que o UNOTIL não possuía perfil militar e nem estava sob a alçada
do DPO, mas sim do Departamento de Assuntos Políticos.
17 A Resolução 1410, embora tenha autorizado a UNMISET por um período inicial de doze meses, inclinava-se
a aceitar a sugestão do SGNU de estabelecer uma missão pelo período total de dois anos (United Nations
Security Council 2002b).
18 Dentre eles, quinze eram assessores militares (United Nations Security Council 2005).
Juliana de Paula Bigatão; Kimberly Alves Digolin; Leonardo Dias de Paula
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Apesar dos esforços envidados, o processo de paz e de independência do
Timor-Leste mostrou fragilidades entre os meses de abril e junho de 2006, quando
uma crise política e humanitária assolou o país. Um grupo de 594 ex-membros
das Forças Armadas timorenses, sob alegação de terem sido demitidos em razão
de sua origem, deram início a quatro dias de manifestações pacíficas em prol
do estabelecimento de uma comissão independente para averiguar suas queixas
e demandas contra discriminação. No dia 28 de abril, entretanto, jovens não
identificados atravessaram o bloqueio da manifestação, atacaram o principal
edifício do governo e feriram gravemente um oficial da Polícia Nacional do
Timor-Leste (United Nations Security Council 2006a).
De acordo com o Relatório S/2006/628 do SGNU, o evento foi seguido pela
deterioração da segurança em toda a cidade de Díli e, após o governo convocar as
Forças Armadas, cinco pessoas foram mortas e cerca de 15 mil buscaram abrigo
em igrejas, prédios públicos e instalações da ONU (United Nations Security Council
2006a). A violência iniciada no dia 28 de abril de 2006 se alongou pelos dois
meses seguintes, ramificando-se por ataques armados e culminando no pedido
de renúncia do então Primeiro-ministro timorense, Mari Alkatiri
19
. O nível de
violência diminuiu no final de junho, mas ainda permaneceram desafios como
a falta de envolvimento estatal com a população, o desemprego entre jovens e
os índices de pobreza. Foi sob esse contexto que o CSNU postergou o término
do mandato do UNOTIL por mais três meses e aprovou o estabelecimento da
Missão Integrada das Nações Unidas no Timor-Leste (UNMIT, em inglês)
20
em
agosto de 2006.
UNMIT
A UNMIT foi estabelecida com um mandato orientado pela concepção
de missão integrada e diferia-se da UNTAET e da UNMISET em razão de seu
componente predominantemente policial. A Resolução 1704, de 25 de agosto
19 Após ser acusado de envolvimento na distribuição de armas a civis, Alkatiri entregou ao presidente sua carta
de renúncia. De acordo com a Constituição de Timor-Leste, essa renúncia implicaria a dissolução do governo, e
o partido majoritário poderia propor um novo Primeiro-ministro. No entanto, o presidente Gusmão se recusou
a receber a proposta da FRETILIN, afirmando que a liderança do partido era ilegítima. O presidente solicitou
que o partido elegesse uma nova liderança dentro de um mês, período este em que se agravou a insegurança
(United Nations Security Council 2006a).
20 O próprio presidente timorense, Kay Rala Xanana Gusmão, solicitou ao SGNU o estabelecimento de uma
nova força policial da ONU no país, a fim de manter a lei e a ordem até que a polícia nacional pudesse se
reestruturar (United Nations Security Council 2006a).
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de 2006, estabeleceu para a UNMIT as seguintes tarefas: apoiar o governo e as
instituições timorenses no processo de reconciliação nacional, buscando facilitar
o diálogo político entre as partes; consolidar a estabilidade e reforçar a cultura de
governança democrática no país; apoiar Timor-Leste nas eleições presidenciais e
parlamentares de 2007; fornecer apoio à polícia nacional e auxiliá-la na realização
de uma revisão abrangente de seu papel e das necessidades do setor de segurança;
e fortalecer a capacidade nacional de monitoramento, promoção e proteção dos
direitos humanos (United Nations Security Council 2006b).
Em fevereiro de 2007, por meio da Resolução 1745, o CSNU autorizou a
extensão do mandato da UNMIT por mais um ano, acompanhando o processo
eleitoral caracterizado por alta participação popular, que culminou na eleição
de José Ramos-Horta para a Presidência e na nomeação de Kay Rala Xanana
Gusmão para o cargo de Primeiro-ministro. No entanto, apesar de apontar
progressos no diálogo político e na consolidação das instituições timorenses, o
Relatório S/2008/26 do SGNU, publicado em 17 de janeiro de 2008, destacava
que a falta de cooperação entre líderes e partidos políticos dificultava a resolução
de questões cruciais, como a situação dos mais de 100 mil deslocados internos.
Em especial, o relatório descrevia a negativa da FRETILIN, partido com maior
número de assentos no parlamento, em reconhecer a constitucionalidade do
governo recém-nomeado (United Nations Security Council 2007; 2008b).
Esse dissenso culminou em um ataque contra o Presidente e o Primeiro-
ministro do país, em fevereiro de 2008, orquestrado por um grupo armado liderado
por Alfredo Reinaldo, um antigo comandante da Polícia Militar de Timor-Leste
21
.
Em resposta, a Resolução 1802 do CSNU, de 25 de fevereiro de 2008, condenou
o ocorrido e aprovou a extensão de mandato da UNMIT por um ano, reiterando
o papel da missão na promoção da paz, da estabilidade e do desenvolvimento
em Timor-Leste. Apesar da instabilidade, o ataque não desencadeou uma crise
política de proporções semelhantes à vivenciada em 2006 (United Nations Security
Council 2008a).
Ademais, o CSNU também ressaltou a importância de prosseguir com esforços
para a reconciliação nacional, a prestação de contas e a justiça, além de instar
a UNMIT para apoiar o governo local a cooperar com doadores nas áreas de
capacitação institucional. Por três anos consecutivos — em fevereiro de 2009,
2010 e 2011 —, o CSNU aprovou novas extensões ao mandato da UNMIT, sendo
21 O ataque resultou na morte de Alfredo Reinaldo e em ferimentos graves ao Presidente Ramos-Horta.
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que a última ressaltava o apoio à preparação das eleições parlamentares e
presidenciais em Timor-Leste. Em 2012, o CSNU autorizou a extensão do mandato
da missão por um período final de dez meses (United Nations Security Council
2009; 2010a; 2011; 2012a).
Por fim, no que se refere ao quadro de efetivos da UNMIT, os Gráficos 4 e 5
evidenciam o contraste entre o número de soldados
22
e o número de policiais ao
longo da missão, além de ilustrarem o período de gradual decréscimo a partir de
2010, após o Relatório S/2010/85 do SGNU considerar que, apesar de muitos dos
fatores que contribuíram para a crise de 2006 ainda estarem presentes e de ser
improvável resolvê-los até o ano de 2012, um objetivo razoável para a UNMIT
seria “garantir que as instituições democráticas e os processos estabelecidos
se tornem robustos o suficiente para continuar abordando essas questões sem
regressão à violência” (United Nations Security Council 2010b, 38)
23
.
Gráfico 4 — Quadro de efetivos da UNMIT entre 2006 e 2009
Fonte: Elaboração própria com base em United Nations (2017).
22 Empregados apenas nos períodos de eleições.
23 No original: “to ensure that the democratic institutions and processes established are robust enough to continue
addressing those issues without regression to violence” (United Nations Security Council 2010b, 38).
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Gráfico 5 — Quadro de efetivos da UNMIT entre 2010 e 2012
Fonte: Elaboração própria com base em International Peace Institute Providing for Peacekeeping (2017).
Em relatório destinado ao CSNU, o SGNU recomendou que se iniciassem
os preparativos para a retirada da UNMIT do território timorense em dezembro
de 2012, apontando que o país se encontrava em uma promissora trajetória.
Apesar de destacar os desafios remanescentes, o documento sugeria uma nova
forma de engajamento das Nações Unidas em Timor-Leste, em especial a partir
do suporte para o desenvolvimento sustentável das capacidades nacionais e
para o fortalecimento das instituições estatais — principalmente nos setores de
justiça e economia (United Nations Security Council 2012b).
Entre esses desafios, destacam-se as dificuldades em implementar planos de
desenvolvimento e diversificar a economia timorense, considerando a dependência
do país em relação à exportação de gás e petróleo, o rápido crescimento
populacional acompanhado de grandes desigualdades entre áreas rurais e urbanas,
além do aumento dos índices de desemprego (Ingram, Kent, McWilliam 2015).
Esses elementos ilustram algumas das críticas que a atuação da ONU em Timor-
Leste recebe, especialmente no que se refere às limitações estruturais do processo
de reconstrução e à negligência de camadas fundamentais da realidade local
— como a dissociação entre os mandatos e os recursos disponíveis em algumas
missões, a marginalização dos timorenses das estruturas decisórias e a tensão
entre as forças armadas e as forças policiais nacionais (Blanco 2015). Além disso,
somam-se a essas dificuldades internas a tensão nas relações exteriores, em
Juliana de Paula Bigatão; Kimberly Alves Digolin; Leonardo Dias de Paula
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especial com a Indonésia, pois parcela da população acusa o governo timorense
de priorizar as preocupações envolvendo a política externa do país
24
e abafar as
demandas internas por justiça acerca das ações do país vizinho (Leach 2006).
Conclusões
Ao considerar o movimento de expansão das atividades da ONU e de reforma
das diretrizes que orientaram novas operações de paz entre as décadas de 1990
e 2000, é possível identificar uma tendência do CSNU em aprovar mandatos
progressivamente mais complexos, com funções distantes das missões tradicionais,
sobretudo atividades relacionadas à criação e à reforma de instituições estatais,
ao fortalecimento da democracia via apoio a processos políticos e eleitorais
e à promoção do desenvolvimento. Para além dessa expansão das atividades
desempenhadas pela ONU, aumentaram também os casos em que há autorização
do uso da violência para se alcançar os objetivos delineados pelo CSNU. Desse
modo, identificam-se efetivos progressivamente mais diversos e robustos nos
processos de paz conduzidos pela ONU a partir dos anos 2000.
Assim, verificamos, na análise apresentada, que as missões direcionadas ao
Timor-Leste entre 1999 e 2012 acompanharam o movimento de expansão e reforma
das operações de paz, incorporando elementos associados à multidimensionalidade
e à robustez dos mandatos. A mobilização da ONU em relação à questão timorense
ocorreu após décadas de posicionamentos contraditórios dessa organização frente
aos clamores por independência e às atrocidades dos poderes coloniais contra a
população local. Desde 1976, a AGNU apontava o direito à autodeterminação dos
povos como elemento central da discussão sobre a ocupação militar indonésia
naquele território; entretanto, o CSNU passou a deliberar ações em favor do
referendo popular para tratar da questão da independência e da proteção dos
direitos humanos apenas em 1999.
A partir da mobilização do CSNU, a presença da ONU em Timor-Leste
perpassou diferentes formatos — desde a abordagem mais tradicional, de
24 Em 2005, a “Comissão de Acolhimento, Verdade e Reconciliação” apresentou ao Parlamento do Timor-Leste
um relatório sobre violações aos direitos humanos ocorridas entre 1974 e 1999. O então presidente timorense,
Xanana Gusmão, criticou algumas das recomendações do relatório e sugeriu que não era de interesse nacional
que o documento fosse publicizado, argumentando que a acusação de militares indonésios seria contraprodutiva
para o Estado timorense e que a melhor justiça era o reconhecimento da independência do Timor-Leste pela
comunidade internacional (Leach 2006, 234).
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monitoramento, atribuída à UNAMET, para uma abordagem robusta e respaldada
pelo Capítulo VII tanto na UNTAET e na UNMISET quanto na força de pronto
emprego sob comando da Austrália, a INTERFET. Essa transformação foi
acompanhada pela fortificação do componente militar das missões, com a
mobilização de mais de 8 mil peacekeepers pela INTERFET e a manutenção de
milhares de soldados e policiais pela UNTAET e pela UNMISET.
A análise pormenorizada dos mandatos autorizados pelo CSNU e dos relatórios
do SGNU, exposta neste trabalho, também evidenciou que as operações de paz
em Timor foram concebidas a partir de dimensões que excederam a esfera mais
estreita da segurança, transitando para prerrogativas coercitivas que foram alvo
de críticas em razão do grau de interferência nos assuntos internos do país e
da marginalização da população local do processo mais amplo de construção
da paz. No âmbito das discussões sobre a doutrina das operações de paz,
identifica-se a mesma díade na mutabilidade da interpretação dos princípios que
tradicionalmente regeram a aprovação de novas missões da ONU.
Por fim, o estudo apresentado ressaltou que o modelo de missão integrada,
um dos elementos centrais do novo direcionamento estratégico das operações
de paz da ONU apresentado na “Doutrina Capstone”, em 2008, já havia sido
experimentado no Timor-Leste desde 1999, quando concebida a UNTAET, e
principalmente a partir de 2006, com a UNMIT. A UNMIT foi uma missão
prioritariamente policial à qual se atribuiu um mandato amplo e complexo. Pela
primeira vez, o CSNU incluiu a palavra “integrada” ao nome de uma operação
de paz, o que sugeria a tentativa de uma abordagem mais coesa das múltiplas
dimensões do mandato, integrando esforços operacionais das áreas de segurança
ao processo de construção do Estado baseado no trinômio democracia, governança
e reconciliação nacional.
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