Sandra Aparecida Cardozo
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 2, e1118, 2021
1-25
O lugar do BRICS na Política
Externa da Índia
The BRICS place in India’s
Foreign Policy
El lugar de los BRICS en la
política exterior de India
DOI: 10.21530/ci.v16n2.2021.1118
Sandra Aparecida Cardozo
1
Resumo
O artigo apresenta a participação da Índia no mecanismo BRICS,
um grupo de países heterogêneos. Diante das diversidades dos
componentes, o objetivo é mostrar elementos da política externa
da Índia por demandas e interesses no agrupamento. Para isso,
são examinados aspectos do conceito de não alinhamento e
multilateralismo; a Índia na primeira década do mecanismo e a
construção de agendas; a relação da Índia com os demais países
do BRICS e com a China, particularmente. Por fim, conclui-se que
a troca de governos, nesse período, não alterou os princípios do
multilateralismo seletivo e da autonomia estratégica.
Palavras-chave: BRICS; Política Externa da Índia; Multilateralismo;
Relações Índia-China.
Abstract
The article presents the participation of India in the BRICS
mechanism, a group of heterogeneous countries. Given the diversity
of the components, the aim is to show elements of India’s foreign
1 Doutora em Ciência Política pela Unicamp. Professora Associada da Universidade
Federal de Uberlândia, Minas Gerais, Brasil. (sandraczo@ufu.br).
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0091-2929
Artigo submetido em 26/08/2020 e aprovado em 01/03/2021.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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policy by demands and interests in the grouping. To this end, aspects of the concept of non-
alignment and multilateralism are examined; India in the first decade of the mechanism and
the agenda building; India’s relationship with the other BRICS countries and with China
in particular. Finally, it is concluded that the exchange of governments in this period has
not altered the principles of selective multilateralism and strategic autonomy.
Keywords: BRICS; Foreign Policy of India; Multilateralism; India-China Relations.
Resumen
El artículo presenta la participación de India en el mecanismo BRICS, un grupo de países
heterogéneos. Dada la diversidad de componentes, el objetivo es mostrar elementos de la
política exterior de India por demandas e intereses en la agrupación. Para ello, se examinan
aspectos del concepto de no alineamiento y multilateralismo; la India en la primera década
del mecanismo y la construcción de la agenda; la relación de la India con los demás países
BRICS y con China en particular. Finalmente, se concluye que el intercambio de gobiernos
en este periodo no ha alterado los principios de multilateralismo selectivo y autonomía
estratégica.
Palabras clave: BRICS; Política exterior de la India; Multilateralismo; Relaciones India-China.
Introdução
O diálogo entre Brasil, Rússia e Índia, constituindo-se o BRIC, em 2009, e o
BRICS, com a inclusão da África do Sul, em 2011, completou uma década em 2019.
Originalmente criado por Jim O´Neill, na época chefe de pesquisas econômicas
globais do banco de investimentos Goldmen Sachs, o acrônimo BRIC residia na
caracterização desses países como grandes economias emergentes que estariam
entre as maiores economias do mundo nos próximos 50 anos. Posteriormente,
o termo popularizou-se principalmente no meio jornalístico e serviu, de forma
recorrente, para comparações das variáveis econômicas entre os membros do
grupo, definidos como “potências emergentes” com aspectos de preponderância
regional e aspiração global.
Antes da primeira cúpula, na Rússia, em 2009, encontros regulares entre
os ministros de Relações Exteriores de Brasil, Rússia, China e Índia passaram
a ocorrer à margem da sexagésima primeira sessão da ONU, em 2006. Quando
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decidiram se reunir, a proposta era acompanhar encontros promovidos por
organismos multilaterais para o exame de grandes temas da agenda internacional.
A partir da primeira cúpula, o grupo começou a tomar um corpo próprio, com
reuniões ministeriais, e o início de um diálogo foi formado para estabelecer
formas de cooperação em áreas como energia, meio ambiente e comércio. De
uma classificação econômica, passou a ocorrer, então, a efetivação de uma
aproximação de âmbito político.
De um acrônimo a um grupo político, como definir o BRICS? Um conjunto de
países que compartilham certos interesses, mas não formam uma aliança formal
ou organização (Sakawa 2019). Constituem um grupo de países com diversos
aspectos de valores e preferências políticas. Com peso econômico, geopolítico
e populacional díspares, o grupo está longe de ser homogêneo, mas com uma
disposição inicialmente de construir demandas comuns em determinados assuntos
como mudança climática, comércio e desenvolvimento, interesses e objetivos
de países em desenvolvimento (Thakur 2014).
A emergência do BRICS está dentro do contexto da crise financeira de 2008 e
reflete uma necessidade de mudança no mundo econômico. A cooperação entre
os membros residiu primeiramente em interesses comuns na esfera econômica,
como a coordenação no G20, na proteção dos interesses do Sul Global nas
crises financeiras globais, na promoção de reformas das instituições financeiras
internacionais como o FMI e o Banco Mundial. O maior avanço institucional do
grupo, na primeira década, foi na área financeira, com o NDB (New Development
Bank) e o CRA (Contingent Reserve Arrangement), em 2014. O BRICS, nessa
perspectiva, pode ser interpretado como uma promoção moderada na reforma
da arquitetura da governança global (Li 2019).
No conjunto, os cinco países representam 40% da população global e 23%
do PIB mundial, em 2018, com uma média maior de crescimento do que os países
do G-7 nas últimas duas décadas. A participação no comércio mundial cresceu
de 6%, em 1995, para 16% em 2015. No entanto, ao desmembrar o grupo,
detecta-se uma grande disparidade em termos de crescimento econômico, pois
somente a China e a Índia foram responsáveis por juntas contribuírem 45% do
crescimento mundial em 2017. Entre 2003 e 2018, China e Índia cresceram 7%
e 7,4%, enquanto Rússia, Brasil e África do Sul cresceram, em média, 0,7%,
0,2% e 1,4%, respectivamente, no mesmo período (Li 2019).
No que se refere à análise individual, é possível reconhecer que há disparidades
internas no BRICS nos aspectos econômicos, mas também verificar que os países
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se conectam à dimensão de grupo por estratégias particulares. Enquanto a China
precisa do BRICS não necessariamente por questões de comércio e segurança
e sim para ter uma estrutura de cooperação que aumente a estabilidade no
sistema internacional, a Rússia precisa principalmente no que diz respeito a sua
segurança na Eurásia e autonomia em questões globais. Para a Índia e o Brasil,
os aspectos de reivindicação de mais força nas negociações internacionais foram
atrativos. As disparidades econômicas e os interesses geopolíticos particulares,
além da existência de competição entre os membros em determinados temas,
tornam a narrativa de ascensão em conjunto do BRICS fluida.
Nessa perspectiva, este artigo não examina o BRICS como um mecanismo
fechado, mas a participação de um país específico, a Índia, na relação e na
construção do grupo através da abordagem de características marcantes da política
externa. Assim, a questão que emerge é sobre quais os interesses da Índia no seu
vínculo com o BRICS. Estaria no tradicional multilateralismo como contrapeso ao
sistema das grandes potências? Como se sabe, o multilateralismo, para a Índia,
historicamente, sempre foi definido como o âmbito da negociação, resolução
de conflito, manutenção da segurança internacional e dos desafios econômicos
e sociais mundiais (Alam 2017). Esses fatores decorrem do compromisso com
o Movimento dos Não Alinhados, na sua origem, e com o sistema ONU, mas
também de uma autonomia estratégica exercida pelo país.
Diante disso, o objetivo é demonstrar que, na política externa indiana,
o BRICS estaria numa estratégia de múltiplos alinhamentos, numa trajetória
de multilateralismo e liderança no Sul Global, com ênfase na defesa do
desenvolvimento, sustentada dentro de uma tradição oriunda da lógica do não
alinhamento com as grandes potências nos anos da Guerra Fria. Dessa forma, a
Índia se enquadraria, no BRICS, numa subdivisão de IBAS (Diálogo Brasil, Índia e
África do Sul) pelos elementos da promoção do desenvolvimento e da democracia
e no RIC (Rússia, Índia e China) pelas dimensões de poder e geopolítica na
Eurásia. Ainda, argumenta-se que esses fatores se sobrepõem à mudança entre
dois governos ideologicamente diferentes, liderados por Manmohan Singh e
Narendra Modi, a ponto de não alterar a estratégia do país no mecanismo BRICS.
Além dessa introdução, o artigo possui mais três seções. A primeira faz uma
abordagem sobre a política externa da Índia à luz do conceito de não alinhamento,
do lugar do multilateralismo e da concepção de autonomia estratégica. A segunda
seção demonstra a participação indiana e a construção das agendas nas cúpulas do
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BRICS, entre 2009 e 2019, com destaque à ideia de um Banco de Desenvolvimento.
Também traz as dimensões de governos diferentes, Singh e Modi, com estratégias
similares de participação no grupo. A última seção demonstra a relação da Índia
com os demais BRICS, particularmente com a China, pelo peso econômico no
grupo. O destaque dado à China deve-se também pela rivalidade regional e pelas
condições das relações sino-indianas para a própria existência do BRICS.
A política externa da Índia e o lugar do multilateralismo
Reconhecida como a maior democracia do mundo, a Índia figura entre os
países do BRICS como o único que combina instituições democráticas liberais
e um crescimento econômico contínuo por mais de duas décadas. Essa última
característica colocou a Índia na concepção de Rising Asia, com um PIB de 2.875
trilhões de dólares, em 2019 (World Bank 2019), e um crescimento médio em
torno de 6% ao ano entre 2009 e 2018. Desde 2015, a Índia ultrapassou o PIB
absoluto do Brasil e tornou-se a segunda maior economia do BRICS e a sétima
maior do mundo. As dimensões militar e nuclear também localizam a Índia na
condição de um importante global player. Por outro lado, com a segunda maior
população do mundo, com 1.353 bilhões de habitantes aproximadamente, é o
país com o maior número de pessoas em extrema pobreza, por volta de 300
milhões. Apesar do peso econômico, os desafios internos são enormes e vêm
de longa data. Esses últimos indicadores localizam a Índia no conjunto de
países em desenvolvimento com grande adesão às demandas por mudanças nas
instituições internacionais.
Com a política externa do não alinhamento, orientada por bases inicialmente
idealísticas, promovidas por Jawaharlal Nehru nos anos da Guerra Fria, a Índia
exerceu liderança sobre os países menos desenvolvidos, o chamado Terceiro
Mundo. Logo após a independência, em 1947, o nacionalismo se manteve como
uma reação à dominação externa, justificando a unidade nacional como forma
de suplantar os conflitos internos e construir a identidade como um país livre
e contra ingerências. No plano internacional, a orientação era manter uma
ordem pacífica, embora nem sempre possível, a cooperação com todos os países
e não aderir a nenhum dos blocos. Num mundo dividido entre duas grandes
potências, a Índia abriu espaço para um não comprometimento com os polos
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de poder, numa estratégia de sobrevivência e possibilidades de negociações
quando o chamado interesse nacional estava em jogo, como a questão do
desenvolvimento econômico com a proteção à indústria doméstica, através do
conceito Sawaraj, ou de conflitos bélicos sem o comprometimento prévio com as
grandes potências.
O caráter pacífico da política externa do não alinhamento se fez presente na
Conferência de Bundung, em 1955, base para o Movimento dos Não Alinhados,
onde houve a cooperação entre China e Índia, num princípio de coexistência
pacífica indo-chinesa conhecida como Panchsheel. Após Bandung, a política
externa indiana teve uma influência sobre os países em desenvolvimento e
movimentos anticoloniais. Mas a eclosão de conflitos exigiu da Índia uma profunda
transformação no manejo do não alinhamento, particularmente na relação com
as grandes potências. Os desafios colocados por China e Paquistão à Índia, com
repercussões devastadoras, moveu o país em direção às grandes potências e o
não alinhamento passou a ser escolhas estratégicas num cenário de rivalidades
regionais. Os casos mais marcantes dessa inflexão foram a ajuda dos Estados
Unidos na guerra contra a China, em 1962, e o apoio fundamental da União
Soviética na guerra contra o Paquistão, em 1971, por exemplo.
Hoje, a questão que emerge nas análises sobre política externa da Índia é
se o legado do não alinhamento ainda continua como orientação. As reformas
econômicas, as quais o país implementou no início dos anos 1990, conduziram
a uma reorientação da política externa, na direção de um religamento com o
ocidente, na medida da necessidade de acesso aos investimentos estrangeiros,
mercado, tecnologia e, até mesmo, no anseio de ser um membro permanente
no Conselho de Segurança da ONU e do Grupo de Supridores Nuclear. Esse
movimento deixou o país mais alinhado com uma ordem liberal. Mukherji
(2014) interpretou as reformas do início dos anos 1990 como a passagem da
Índia do conflito estrutural para um liberalismo incorporado, porém sem praticar
reformas de austeridade com as pressões do FMI. A aspiração à independência
nas decision-making e uma postura ativa nas negociações internacionais, sem
uma política de aliança militar, com uma visão de democratização do sistema
internacional, permaneceram. Por esses aspectos, o aparato conceitual do não
alinhamento ajudaria, e não seria um obstáculo, na integração da economia
indiana dentro de uma ordem econômica política global dominada pelo ocidente
(Alam 2017).
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Apesar da percepção de que o contexto e as capacidades do país mudaram
completamente desde os anos de uma política externa orientada pelo não
alinhamento, recomendações foram feitas no documento Non-alignment 2.0,
lançado, em 2012, por analistas independentes e ex-formuladores da política
externa. Nesse documento, foram feitas as defesas da autonomia estratégica e de
uma ordem mais equitativa para a inserção internacional do país (Ollapally 2018).
Durante seis décadas, o não alinhamento permaneceu central na identidade
política global da Índia e estaria sendo continuado no século XXI nos aspectos de
autonomia na construção de alianças e posicionamentos nas dinâmicas regionais.
Num cenário de ascensão da China, desafios se impõem entre os benefícios e os
riscos nas relações com os vizinhos e nas redes de alianças criadas por diversos
países. A autonomia estratégica, como vestígio do não alinhamento, estaria pautando
tanto os custos de uma parceria estratégica com os Estados Unidos, promovida
desde meados dos anos 2000, quanto os benefícios da parceria econômica com
a China, assim como as relações com a Rússia (Pant e Super 2015).
Paralelo ao debate sobre a atualização da concepção do não alinhamento,
as prioridades atuais do país são identificadas por três pilares da política externa
segundo Wulf e Debiel (2015): o multilateralismo tradicional, o bilateralismo e o
pertencimento aos clubes. Enquanto o multilateralismo diz respeito à atuação nos
fóruns globais, o bilateralismo envolve as relações com parceiros importantes,
tais como Rússia, Estados Unidos e os vizinhos, uma vez que a SAARC (South
Asian Association for Regional Cooperation) tem baixa densidade de integração.
Sobre as coalizões seletivas, os autores encontram um distanciamento da retórica
enfatizada nos propósitos de direitos e equidades, mas as ações seriam de acordo
com o aumento de interesses e oportunidades. Nas relações bilaterais, a Índia
aprofundou parcerias estratégicas com os Estados Unidos e mantém forte as
relações militares com a Rússia, assim como parceria estratégica com Israel e
Japão, por exemplo. Com a China, o bilateralismo é o mote das relações, uma vez
que os chineses se tornaram o maior parceiro comercial, em 2014, mas também
no multilateralismo como BRICS e SCO (Shanghai Cooperation Organization).
O multilateralismo adotado pela Índia, nos últimos anos, pode ser interpretado
como uma estratégia de múltiplo alinhamento, onde o país estaria se tornando
mais proativo em vários fóruns internacionais como no G-20, no BRICS e em
organizações regionais no Leste Asiático e em domínios marítimos Indo-Pacífico
(Berenwall 2016).
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Há uma característica identificada na forma de negociação da Índia na
arena internacional que revela a variação do comportamento de acordo com
qual país e em qual instância as negociações são executadas. Por exemplo, as
negociações com os Estados Unidos envolvem cálculos estratégicos como o que
culminou no Acordo Civil Nuclear, em 2005. Com os países do BRICS – apesar
da Índia já ter atuado em várias coalizões, particularmente com o Brasil, seja
na ONU ou seja no GATT, em outros momentos, e mais recentemente na OMC
e no BASIC (Brasil,África do Sul,ÍndiaeChina), neste com a presença da
China –, a estratégia da Índia para a negociação é conforme o interlocutor. No
BRICS, o elemento de pertencimento estaria na base das causas enquanto país
em desenvolvimento (Narlikar 2013).
A relação da Índia com países que compõem o BRICS, no âmbito da cooperação
multilateral, foi precedida em várias outras instâncias nos anos 2000. A primeira
foi a formação do Diálogo IBAS (Brasil, Índia, África do Sul), em 2003, através da
Declaração de Brasília, num encontro entre os ministros das relações exteriores
da Índia, Brasil e África do Sul. O IBAS, particularmente, teve como base a
cooperação entre três grandes países democráticos e em desenvolvimento para
consulta política e coordenação diplomática sobre temas de política internacional,
como questões de segurança e a reforma da Organização das Nações Unidas e do
Conselho de Segurança, em específico. No acordo, também foram determinadas
consultas sobre inclusão e equidade social, pobreza, promoção de segurança
alimentar, saúde, assistência social, meio ambiente e desenvolvimento sustentável,
entre outros, além da fomentação de iniciativas nas áreas de ciência e tecnologia,
defesa, educação e cultura.
No nível global, a Índia tradicionalmente enfatiza a necessidade de um
mundo no qual o multilateralismo seja um contrapeso ao poder estabelecido,
por esse motivo, a existência de demandas por mudanças em vários fóruns
internacionais como FMI, Banco Mundial, OMC e ONU. As mudanças de cotas
e votos no FMI vêm de longa data e entram nesse universo de demandas.
Nesse sentido, a pauta de mudança nas instituições de Bretton Woods foi a que
mais encontrou ressonância no BRICS. Após a crise financeira de 2008, o G-20
tornou-se a principal instância para o enfrentamento e possibilitou internamente
a atuação conjunta dos países do BRICS. No âmbito do G-20, da OMC e do
BASIC, foram coalizões mais pontuais no que diz respeito ao comércio e ao meio
ambiente.
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No momento da formalização do BRIC, em 2009, o secular partido de
Jawaharlal Nehru (1947-1962) do Partido do Congresso (Indian National Congress)
estava à frente do governo da Índia, através da United Progressive Alliance (UPA),
liderada por Manmohan Singh como primeiro ministro (2004-2014), que também
foi Ministro das Finanças, em 1991, quando introduziu mudanças estruturais na
economia durante o governo de Narasimha Rao. Diante da recessão econômica
mundial ocorrida em 2008, o desafio para Singh era de que a Índia pudesse
sustentar um crescimento rápido nos anos seguintes, uma vez que o quadro
enfrentado era de desaceleração econômica global e volatilidade dos preços dos
alimentos e da energia, conciliar o crescimento com objetivos ambientais, com
as incertezas políticas no Oriente Médio e com a ascensão do terrorismo e do
extremismo. Todos esses temas passaram a ser tratados nas cúpulas do BRICS,
inclusive a defesa do reequilíbrio das cotas no FMI e no Banco Mundial.
Em entrevista dada no encontro, em Londres, do G-20, em 2009, Singh fez
uma leitura de que o mundo que construiu as instituições de Bretton Woods já
não era mais o mesmo, por isso, a necessidade de propiciar mudanças internas
nessas instituições. Em seu discurso, ressaltou que a Índia não precisava de
financiamento do FMI, mas o país estaria disposto a contribuir com os recursos
para a instituição e promover o reequilíbrio das cotas em favor dos países em
desenvolvimento (Singh 2009). Essa reivindicação foi levada ao âmbito do BRICS
e se transformou em um dos principais temas do agrupamento.
Nas eleições parlamentares indianas de 2014, a vitória do partido BJP
(Bharatiya Janata Party), caracterizado por um nacionalismo hinduísta, marcou
uma mudança significativa na política interna do país, pois teve a maior bancada
no parlamento, nos últimos 30 anos, ficando à frente da coalizão NDA (National
Democratic Alliance). O BJP já havia governado entre o final dos anos 1990 e o
início dos anos 2000 e conduziu os testes nucleares de 1998. O primeiro ministro
Narendra Modi, ex-governador do Estado de Gujarat, foi eleito com o discurso de
revitalizar a força econômica da Índia e a questão que emergiu foi quais seriam os
contornos da política externa. Centrada no conceito de “autonomia estratégica”,
a política externa de Modi não sofreu grandes alterações em comparação com
o Partido do Congresso que o antecedeu e foi predominante nos governos pós-
independência (Bergenwall 2016).
Num artigo que reflete sobre os dois primeiros anos da política externa sob
o governo de Modi, Ashley Tellis, especialista em assuntos estratégicos asiáticos,
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expôs que Modi surpreendeu ao reforçar laços com vizinhos asiáticos, dos
mais próximos aos mais distantes como Japão e Austrália, além de reafirmar as
relações com os parceiros ocidentais tradicionais, bem como com a Rússia, e se
aproximar pessoalmente do primeiro ministro do Paquistão, naquele período,
Nawaz Sharif (Tellis 2016). Numa perspectiva de longo prazo, com o início do
governo liderado pelo BJP, não houve mudança significativa com países chave
como Estados Unidos, China, Paquistão e Rússia (Miller 2014).
A política externa de Modi não promoveu qualquer retração nas relações com
os Estados Unidos, uma parceria estratégica iniciada ainda no governo de Singh,
que promoveu o acordo nuclear civil com aquele país em parceria com o governo
de George W. Bush. Enquanto a Rússia continua a ser um grande supridor de
material de defesa e bilateralmente importante para o comércio, com a China,
Modi trabalha com um potencial de entendimento, se distanciando um pouco
de seus antecessores e mantendo restrições às ambições regionais chinesas. O
BRICS entra na política externa de Modi como um investimento numa plataforma
não ocidental (Pant e Super 2015; Pant 2017).
As elevadas taxas de crescimento econômico, ao mesmo tempo que mantêm o
país mais alinhado com uma ordem liberal, sem ceder ao abandono da autonomia,
impõem um pragmatismo na política externa (Ollapally 2018). Sobre esse aspecto,
há um forte entendimento de que esse pragmatismo predominou a partir do
final da Guerra Fria, em oposição ao idealismo nerhuviano. Ao classificar como
processual, Miller e Estrada (2017) argumentam que o pragmatismo na política
externa indiana é um processo de engajamento com todas e quaisquer ideias que
forem contextual e politicamente oportunas para uma finalidade política. Esse
argumento se contrapõe aos defensores de que a política externa de Modi seria
mais pragmática do que a de seu antecessor, Manmohan Singh. Constrangimentos
internos e ideias institucionalizadas na política externa limitam grandes mudanças,
que quando ocorrem, são em graus estreitos (Miller e Estrada 2017).
BRICS: a mesma moeda de dois governos ideologicamente
diferentes
Na primeira cúpula do BRIC, em 2009, havia uma defesa da cooperação
entre esses países para minimizar os efeitos pós-crise e uma demanda para que
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as economias emergentes e em desenvolvimento devessem ter maior peso e
representação nas instituições financeiras internacionais, assim como a ênfase
na necessidade de uma reforma abrangente da ONU (BRIC, 2009). Na segunda
cúpula, em Brasília, em 2010, a temática financeira e o reconhecimento de
maior participação dos membros do BRIC nas instituições financeiras FMI e
Banco Mundial estiveram presentes, assim como a busca de entendimentos nos
temas de comércio internacional, o desenvolvimento através dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio (ODMs), o combate à pobreza, as temáticas de
energia, mudanças climáticas e terrorismo (Bric 2010). Na ocasião da segunda
cúpula, Manmohan Singh associou os temas de energia e segurança alimentar
como possibilidades de cooperação, bem como a capacidade de produção e
consumo de produtos agrícolas entre os países do grupo, destacou o papel dos
componentes como uma voz importante nas negociações climáticas a partir da
Conferência de Copenhagen e defendeu que esses países estariam numa posição
única para a reforma da arquitetura da governança global (Singh 2010).
O encontro de Sanya, na China, em 2011, marcou o ingresso da África do Sul
no BRICS, mesmo ano em que os cinco países estavam no Conselho de Segurança
da ONU, aspecto ressaltado na declaração conjunta daquele encontro. No ano
de 2011, também houve a eclosão de conflitos no Norte da África e no Oriente
Médio, particularmente os casos da Líbia e da Síria, alvos de resoluções no
Conselho de Segurança. Na declaração do encontro, projetou-se a continuidade
de uma coordenação dos países na questão da Líbia no âmbito do Conselho
de Segurança, assim como uma reforma abrangente da ONU. A declaração
também reafirmou intenções de cooperação nas mais amplas temáticas como a
coordenação da ação internacional contra o terrorismo, a necessidade de regulação
do mercado de commodities, segurança alimentar, energia, clima, redução da
pobreza, energia nuclear para fins pacíficos, a reforma do FMI, presentes nas
declarações anteriores. Ainda, o desejo de um sistema de reservas internacionais
para estabilidade e segurança monetárias e da conclusão da Rodada de Doha de
desenvolvimento (Brics 2011). Em Sanya, o discurso de Manmohan Singh foi ao
encontro dos temas expostos na declaração, como a disposição para a conclusão
da Rodada de Doha, e ressaltou o papel da China em suportar as consequências
da crise econômica e financeira mundial, além da capacidade da Índia em atrair
investimentos (Singh 2011).
Na quarta cúpula dos BRICS, ocorrida em Nova Dehli, em 2012, além da
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reprodução dos assuntos dos encontros anteriores, projetos foram alçados
nas esferas monetária e financeira com o Acordo Quadro para Extensão de
Facilitação de Crédito em Moeda Local, no âmbito do Mecanismo Interbancário
de Cooperação do BRICS e do Acordo para Facilitação de Confirmação de Cartas
Multilaterais de Crédito entre os bancos de desenvolvimento dos países, para
permitir financiamento de comércio e investimento em moeda local. Novamente o
compromisso de cooperação dentro da ONU foi salientado, mas o marco do encontro
foi estabelecer o projeto de criação de um Novo Banco de Desenvolvimento, com a
finalidade de financiar projetos de infraestrutura e de desenvolvimento sustentável
com abrangência dos países do BRICS e de outros países em desenvolvimento
(Brics 2012).
A ideia de um Banco de Desenvolvimento surgiu do governo indiano como
uma proposta para organizar um Banco de Desenvolvimento Sul-Sul, fundado e
gerenciado pelo BRICS, com abrangência a outros países em desenvolvimento,
numa leitura de deficiências na governança global em que instituições criadas há
mais de seis décadas não acompanham as transformações mundiais (Singh 2012).
Motivada por condições internas, a posição da Índia era criar um banco para ser
um meio de financiamento das suas próprias necessidades em infraestrutura.
O NDB (New Development Bank) não configuraria para a Índia uma
substituição do FMI e do Banco Mundial, mas uma segurança necessária em
momentos de crise, uma vez que os países do Sul Asiático são muito pouco
integrados economicamente (Alam 2017). Cozendey (2015) elenca alguns pontos
da defesa indiana para efetivar um banco de desenvolvimento como, além
de promover projetos de infraestrutura, ser um complemento de cooperação
com as instituições financeiras multilaterais; favorecer a possibilidade de maior
participação de países desenvolvidos na estrutura de capital do banco; não
permitir operações com países em desenvolvimento não membros. A Índia
também defendeu contribuições equivalentes para o capital e poder de voto
igual para todos os membros fundadores (Cozendey 2015).
Em 2013, no encontro do BRICS, em Durban, para quinta cúpula, com a
proposta do NDB em andamento, agregou-se a criação de um Arranjo Contingente
de Reservas (ACR) como segurança financeira desses países (Brics 2013). Esse
encontro foi observado por Manmohan Singh como um momento de fechamento
do primeiro ciclo do grupo, onde o NDB poderia aprofundar a cooperação e, a
despeito das diversidades, criaria sinergia entre esses países (Singh 2013).
Sandra Aparecida Cardozo
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Nos primeiros anos, o BRICS tomou espaço na política externa da Índia
como um mecanismo de demandas por reformas de instituições de governança
global econômica e política, através de uma atuação multilateral, assim como
um espaço para posições sobre assuntos de segurança e terrorismo, sobre o
conflito na Síria, o processo de paz no Oriente Médio, sobre a Responsabilidade
ao Proteger, entre outros assuntos de interesse do país. Mas fundamentalmente a
grande contribuição da Índia ao BRICS, quando o Partido do Congresso esteve à
frente do governo (2009-2014), foi a proposição de um banco de desenvolvimento
coordenado intrabloco.
O encontro da VI cúpula do BRICS, em Fortaleza, em 2014, marcou a primeira
grande viagem de Modi (2014-atual) para assuntos multilaterais, ocasião da
efetivação do Acordo Constitutivo do Novo Banco de Desenvolvimento e da
declaração de interesse da Índia em assumir a presidência da nova instituição.
O NDB foi lançado com um capital subscrito de US$ 50 bilhões e um capital
inicial de US$ 100 bilhões, distribuído igualmente entre os membros fundadores.
Também foi estabelecido o tratado para o Arranjo Contingente de Reservas do
BRICS com US$ 100 bilhões iniciais (Brics 2014). Apesar do governo indiano
reivindicar a sede e a presidência do NDB, no Acordo de Fortaleza, a Índia
ficou com a primeira presidência e a sede foi estabelecida em Xangai, na China.
Todos os outros países ficaram com vice-presidências. Para além da maturação
institucional, a sexta cúpula reproduziu um panorama das antigas reivindicações
como as das esferas financeiras, a valorização da ONU e das missões de paz, da
UNCTAD e das possibilidades de resoluções de conflitos estendidos pelo mundo
como o de Israel e Palestina. Nota-se o constante peso dado às Nações Unidas
como o âmbito multilateral para a resolução de conflitos.
Em Fortaleza, Narendra Modi não divergiu dos discursos de seu antecessor,
defendeu as reformas das instituições globais financeiras e do Conselho de
Segurança e fez menção de que a ideia de um banco, lançada em Nova Délhi, dois
anos antes, estava se tornando realidade. Ainda, ressaltou as várias modalidades
de cooperação como tecnologia, turismo, comércio e opinou que o BRICS teria
que se tornar um mecanismo com decisões mais tangíveis e de impacto concreto
(Modi 2014).
Essas temáticas também estiveram presentes no encontro de 2015, em Ufa,
na Rússia, embora com uma atualização dos conflitos existentes, como a situação
da Ucrânia, que envolvia diretamente o país sede. O BRICS, com a afirmação
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conjunta na declaração de cúpula, defendeu que a solução para o conflito entre
os dois países não deveria ser militar seguindo o Minsk by the Contact Group on
Ukraine, apoiado pelos líderes da Rússia, Alemanha, França e Ucrânia e endossado
pelo Conselho de Segurança da ONU na Resolução 2202 (BRICS, 2015). Em Ufa,
o governo da Índia propôs a criação do BRICS Agriculture Research Platform,
um centro para defender o desenvolvimento da agricultura sustentável, o alívio
da pobreza e promover a segurança alimentar. Essa plataforma de pesquisa foi
estabelecida, em 2016, através de um memorando de entendimento entre ministros
de relações exteriores e implementada, com sede em Nova Delhi, em 2017.
Ainda no encontro de Ufa, num momento em que a Rússia estava sendo
alvo de sanções, ocorreu, simultaneamente ao encontro do BRICS, o encontro
da Organização Cooperação de Xangai, momento em que houve a decisão da
admissão da Índia ao grupo (Shanghai Cooperation Organisation). O desejo
indiano de incorporar-se ao SCO já havia sido manifestado, em 2011, na Declaração
Conjunta entre Rússia e Índia (Lukin 2019).
Quando ocorreu o encontro de cúpula em Goa, em 2016, os problemas
econômicos e políticos que afetavam o Brasil, agravados pela queda dos preços de
petróleo e commodities, que também afetaram a Rússia, e problemas internos na
África do Sul, expuseram o grupo a uma não sintonia em termos de crescimento
econômico, quando a Índia estava crescendo a 8.0% ao ano e a China a quase
7% ao ano. Mas o mecanismo BRICS manteve-se como um espaço de interesse
estratégico e econômico imediato para a Índia. O repúdio ao terrorismo, mais
uma vez, tomou destaque na cúpula, além da ênfase nas instâncias multilaterais
como ONU e OMC e nas mais variadas esferas de cooperação, entre as quais,
agricultura, segurança alimentar, ciência e tecnologia (Brics 2016). Esse encontro do
BRICS serviu para a Índia exercer sua liderança em assuntos de desenvolvimento
(Chaturvedi e Saha 2019). Em Goa, também houve o encontro dos líderes do
BRICS com os da BISMITEC (Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical
and Economic Cooperation), composto por Bangladesh, Índia, Mianmar, Sri
Lanka, Tailândia, Butão e Nepal, mais uma iniciativa da Índia.
Num contexto de tensão nas relações sino-indianas, o encontro em Xiamen,
em 2017, foi realizado logo após divergências entre a China e a Índia, numa área
de fronteira, na região de Doklam, quando, em junho daquele ano, a Índia tentou
bloquear a construção de uma estrada por parte do governo chinês, enviando
tropas e equipamentos. Superado diplomaticamente esse embate, a declaração
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assinada pelos membros do BRICS, na cúpula de Xiamen, foi protocolar em
desejar paz, segurança, desenvolvimento, cooperação econômica e nas áreas
de cultura, educação, saúde, tecnologia e na relevância das instituições de
governança global já existentes. Os testes nucleares da Coreia do Norte, ocorridos
também em 2017, foram rechaçados na declaração. Particularmente, sobre os
interesses da Índia, um ponto fundamental tomou evidência no que diz respeito
ao tema do terrorismo, pois, além do repúdio na declaração conjunta, com a
condenação de ataques a países membros do BRICS, houve a denominação de
grupos com práticas consideradas terroristas, entre os quais, Lashkar-e-Taiba e
Jaish-e-Mohammad, com base no Paquistão (Brics 2017). Esse ponto pode ser
interpretado como um ganho diplomático para a Índia pela condição de ser a
primeira vez que o governo chinês assinou um documento, nesse caso, o BRICS
Leaders Xiamen Declaration, em que aparecem nomes de grupos terroristas
baseados no Paquistão (Rajagopalan 2017).
Os dois últimos encontros da primeira década do BRICS seguiram os parâmetros
dos anteriores. Em 2018, em Johannesburg, com uma década do mecanismo
BRICS, os compromissos para o fortalecimento do multilateralismo e da governança
global, bem como a manutenção da cooperação, foram reafirmados. Em Brasília,
na décima primeira cúpula de 2019, foram destacados o progresso institucional
do NDB e do Arranjo Contingente de Reservas (ACR), o comércio e a economia
digital (Brics 2018; Brics 2019). O encontro de 2019 foi a sexta participação de
Narendra Modi em encontros de cúpula do BRICS e, em sua análise, o bloco
precisa ser mais efetivo em algumas áreas como no aumento do comércio e do
investimento intrabloco, considerados muito baixos. O combate ao terrorismo,
através da cooperação do grupo, também foi expresso por Modi como um
propósito do governo indiano, assim como o fortalecimento da ONU, OMC,
Banco Mundial, reivindicações constantes na pauta dos BRICS.
A relação da Índia com os BRICS e o desequilíbrio chinês
Como apresentado, a origem do BRICS se deu em cima de uma prospecção
de grandes economias. Desde a formação do mecanismo, em 2009, houve uma
variação de crescimento dos países do grupo, a Índia e a China passaram a ser
as economias que mais crescem no bloco e no mundo.
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Figura 1 – Taxa de crescimento do PIB dos países do BRICS de 2009 a 2019 (%)
-1
0
-5
0
5
10
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
África do SulBrasilChina ÍndiaRússia
Fonte: Elaboração própria a partir de World Bank (2020).
O comércio intrabloco e a possibilidade de explorar um potencial de aumento
sempre esteve entre as expectativas dos governos com relação ao BRICS. Mas
como demonstram os gráficos a seguir, Brasil, Rússia e África do Sul têm uma
importância secundária na totalidade do comércio internacional da Índia.
É possível constatar também que não houve o desejado aumento do comércio
entre os países induzido pelo mecanismo BRICS. A exceção ocorre com a China,
visto que o comércio sino-indiano teve um aumento gradual no período 2009-2019.
O gráfico a seguir mostra que, entre os países que compõem o BRICS, a
China apresenta a maior participação no fluxo de comércio com a Índia. O total
do comércio entre os dois países ficou em US$ 87 bilhões em 2018-2019.
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Figura 2 – Total de comércio (importação + exportação)
dos países do BRICS com a Índia em US$ bilhões
Fonte: Elaboração própria a partir de India, Ministry of Commerce and Industry, Departament of Commerce,
Export Import Data Bank (2020).
Como demonstra o Gráfico 3, durante a série 2009-2019, a China se mantém
como o maior mercado exportador para a Índia entre os países BRICS. Em 2018-
2019, as exportações indianas para a China fecharam em US$ 25.64 bilhões,
representando aproximadamente 5% do total das exportações da Índia (India,
Ministry of Commerce and Industry 2020).
Figura 3 – Exportações da Índia para países do BRICS
(em %) no total das exportações indianas
Fonte: Elaboração própria a partir de India, Ministry of Commerce and Industry, Departament of Commerce,
Export Import Data Bank (2020).
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No conjunto do comércio intrabloco, o peso da China se sobrepõe aos outros
países, o que gera um desequilíbrio. Como se observa nos gráficos 4 e 5, a China
puxa o índice de comércio entre os países do agrupamento.
Figura 4 – Participação no
total de exportações da Índia
para os Brics 2009/2010
Figura 5 – Participação no
total de exportações da Índia
para os Brics 2018/2019
12,06
14,14
68,05
5,74
África do Sul Brasil China Rússia
15,06
14,07
62,02
8,85
África do Sul Brasil China Rússia
Fonte: Elaboração própria a partir de India, Ministry of Commerce and Industry, Departament of Commerce,
Export Import Data Bank (2020).
Se a China fosse retirada do bloco, a dimensão econômica do comércio indiano
com o grupo seria bem menor. Com o Brasil e a África do Sul, a perspectiva
de crescimento permaneceu limitada, embora sejam parceiros comerciais
importantes. A Rússia continua sendo um país grande fornecedor de armamentos.
Especificamente com a China, o desequilíbrio favorece o vizinho, uma vez que as
importações indianas provenientes da China são bem maiores que as importações
chinesas da Índia. No período 2018-2019, as importações oriundas da China
fecharam em torno de 70,3 bilhões de dólares, enquanto as exportações, embora
em crescimento, ficaram em torno de 11,7 bilhões de dólares (India, Ministry of
Commerce and Industry 2020).
Fora da esfera econômica, algumas análises buscam enquadrar a possibilidade
de cooperação ao avaliar desde o comportamento dos países dos BRICS nos votos
da Assembleia Geral da ONU (Ferdinand 2014; Dijkhuizen e Onderco 2019) até se
Rússia e China suportariam os demais membros com mais espaço no Conselho
de Segurança da ONU (Jayan 2012). Ferdinand (2014) analisa um longo período,
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desde 1974, de votos na Assembleia Geral e nota alto grau de coerência nos votos
dos países do BRICS, levemente aprofundada entre 2008 e 2011. Os votos mais
convergentes eram em torno da temática de desenvolvimento, no entanto, os
temas de direitos humanos e desarmamento nuclear marcam diferentes posições
no grupo, assuntos que China e Índia raramente discordam. A análise sugere
também que, a partir da formação do IBAS, os três países estariam mais alinhados
nos votos (Ferdinand 2014).
Num estudo mais recente, Dijkhuizen e Onderco (2019) indicam que se há
uma convergência nos votos dos países do BRICS na Assembleia Geral da ONU,
isso não se revela como um bloco coeso e capaz de ter uma estratégia conjunta.
Nessa instância, os países do BRICS nunca patrocinaram uma resolução como
um grupo efetivo, pois nunca houve um aumento de cooperação em temas de
segurança como desarmamento, Oriente Médio ou colonialismo. A cooperação
do BRICS em temas econômicos/financeiros não se transfere para o patrocínio
de resoluções na Assembleia Geral da ONU.
Apesar das declarações de cúpula do BRICS ressaltarem a cooperação e o
apoio às mudanças na ONU, enquanto Brasil, Índia e África do Sul almejam
se tornarem membros permanentes do Conselho da ONU, China e Rússia não
declaram abertamente o apoio a esses países. Diferentemente da Assembleia
Geral, analisar cooperação do BRICS no Conselho de Segurança não é viável,
pois Brasil, Índia e África do Sul não são membros permanentes. Mas, em
2011, quando todos os cinco estiveram no Conselho, sabe-se que na votação da
Resolução 1973 (2011), que autorizou o uso da força na Líbia, Rússia, China,
Brasil e Índia se abstiveram. Particularmente sobre o conflito da Síria, a partir
de 2011, houve uma divisão entre os aliados ocidentais e a China e a Rússia.
Esse movimento na relação entre Rússia e China caminha numa aproximação
pela trilha bilateral, mas a sustentação das relações sino-russas se dá na atuação
em grupo e em organizações multilaterais como no BRICS, na SCO, na coordenação
da Eurasian Economic Union e na iniciativa chinesa Silk Road Economic Belt. O
presidente da China, a partir de 2012, Xi Jinping, reconhece a importância do
BRICS também como um apoio à Rússia. A cooperação entre Rússia e China leva
à interpretação da emergência de uma Grande Eurásia (Joshi e Sharma 2017;
Luckin 2019).
A SCO, especificamente, como um organismo regional, equilibra os interesses
da China e da Rússia na Ásia Central. Embora compreendida como uma organização
regional, a Rússia passou a defender a expansão dos membros da SCO para
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fortalecer estruturas não ocidentais. Nesse processo, Índia e Paquistão tornaram-
se membros. Enquanto a admissão da Índia foi sustentada pela Rússia, a do
Paquistão foi defendida pela China. As características da Índia como secular,
democrática e com forte presença na Ásia Central pesaram na sua inclusão.
Geopoliticamente, a Índia formalmente admitida na SCO, em 2017, poderia
contribuir nos interesses do Ocidente com relação à Rússia e estados asiáticos
(Luckin 2019).
A China estrategicamente vem promovendo grande engajamento em instituições
multilaterais e regionais. A investida regional mais arrojada é a iniciativa One
Belt, One Road, chamada de Belt and Road Iniciative (BRI). Lançado, em 2013,
pelo presidente Xi Jinping como um projeto de conectividade e integração
econômica, o BRI abrange mais de 60 países por vias marítimas e terrestres,
integrando a Ásia e a Europa. Ocorre, no entanto, que essa iniciativa tem profundas
implicações estratégicas para a Índia e pressiona as relações bilaterais, uma
vez que algumas rotas alcançam áreas sensíveis da segurança indiana. O caso
mais emblemático é o corredor que liga a área ocidental da China com o Mar
da Arábia, o China-Pakistan Economic Ocean Corridor (CPEC), que passa por
um território reivindicado pela Índia e mantido pelo Paquistão. Esse é um dos
fatores que leva a Índia a não participar do empreendimento chinês do Belt and
Road Iniciative (BRI).
O peso econômico e geopolítico da China dá ao país a condição de ator
mais importante do BRICS e, como foi observado por Mukherji (2014), se o
BRICS será ou não um grupo coerente, isso dependerá, em grande extensão,
das relações sino-indianas. Mas alguns episódios como o de Doklam, em 2017,
revelam a potencial rivalidade regional. A oposição chinesa ao desejo da Índia
de se tornar um membro permanente do Conselho de Segurança da ONU e da
participação indiana do Nuclear Suppliers Group (NSG) também revelam as
fissuras nas relações. A aproximação da Índia com os Estados Unidos e o Japão
é uma reação clara à ascensão da China e às suas pretensões regionais. Diante
de potenciais interesses conflitantes, iniciativas de cooperação como no BRICS
podem até se tornar secundárias aos interesses de soberania e geopolíticos desses
países (Beeson e Zeng 2018).
Adicionada à peculiaridade das relações entre a China e a Índia, existe
regionalmente um baixo bilateralismo no Sul Asiático e, até mesmo, na South
Asian Association for Regional Cooperation (SAARC) há uma baixa expressividade
de trocas particularmente pela rivalidade histórica entre Índia e Paquistão. Essa
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condição, entre outros fatores apresentados, move a Índia para uma busca e um
comprometimento com o multilateralismo, como o BRICS.
Conclusão
A experiência da Índia no BRICS reside na tradicional ênfase ao multilate-
ralismo da política externa indiana, mas inserida num contexto de uma economia
crescente e mais integrada à economia mundial do que em outros contextos,
onde o discurso anticolonial era presente. Os elementos pretéritos de identidade
e autonomia ainda se mantêm, mas a adesão ao multilateralismo ocidental
é parcial e instrumental. Tal situação leva a um multilateralismo seletivo e à
construção de arquiteturas multilaterais paralelas àquelas associadas à ordem
liberal, sem antagonismos, como o caso do NDB (Ollapally 2018). Somado a essa
condição, o BRICS também deve ser entendido do ponto de vista da construção
de parcerias estratégicas, uma vez que tanto Singh quanto Modi mantiveram
uma rede de parcerias para assegurar a construção da imagem de um grande
ator global, como assegurar as possibilidades de coalizões no rol de várias
instituições (Basrur 2017).
No decorrer deste artigo, mostrou-se que, na atuação multilateral, o BRICS
tornou-se o âmbito de readequação de velhas demandas da Índia por mudanças
no FMI, Banco Mundial e ONU, com destaque ao reequilíbrio das cotas do FMI
em favor dos países em desenvolvimento. Sobre a temática do desenvolvimento,
surgiu da Índia, no governo de Singh e promovida por Modi, a ideia de criação
de um Novo Banco de Desenvolvimento, com a finalidade de financiar projetos
de infraestrutura e de desenvolvimento sustentável. No período Modi, houve
a proposta de projeto para o desenvolvimento da agricultura sustentável e a
promoção da segurança alimentar.
Na relação com os demais países do grupo, houve a expectativa inicial de
que o comércio intrabloco teria um potencial de aumento, o que, todavia, não
concretizou. O crescimento do comércio decorreu em função do papel da China
no crescimento do comércio com os demais países do grupo e com a Índia
em específico. Paradoxalmente, as relações sino-indianas são profundamente
caracterizadas pela simultaneidade de cooperação e conflito. Ao passo que há
uma preocupação indiana eminente de que a China use os vizinhos para uma
balança de poder no Sul Asiático, o alto patamar de comércio entre China e Índia
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pode conter irrupções mais graves em disputas territoriais. No jogo geopolítico
da Eurásia, as relações entre Índia e Rússia também pesam. Mas, se as relações
entre Índia e China são caracterizadas por conflito ou cooperação, isso vai
depender da perspectiva a ser dada. Apesar de ressalvas, o BRICS encontra-se
na esfera da cooperação na relação entre China e Índia e não foi diminuído por
episódios como o de Doklam em 2017. Para a Índia, o BRICS está dentro do
multilateralismo seletivo e da autonomia estratégica.
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