Samuel Decresci; Karina Lília Pasquariello Mariano
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 1, e1113, 2021
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Congressos na Política Externa:
um debate a partir da Comissão de
Assuntos Internacionais do Uruguai
Congresses on Foreign Policy:
a debate from the Uruguayan
International Affairs Commission
Congresos en la Política Exterior:
un debate sobre la Comisión de
Asuntos Internacionales de Uruguay
DOI: 10.21530/ci.v16n1.2021.1113
Samuel Decresci
1
Karina Lília Pasquariello Mariano
2
Resumo
A intensificação de iniciativas de integração regional na América
do Sul teve os governos nacionais como protagonistas. A despeito
disso, os Parlamentos representam um importante ator no processo
de tomada de decisões no âmbito da política externa. Este artigo
discute como o Parlamento uruguaio participou nas decisões sobre
a integração regional entre os anos 2000-2015. A análise parte do
debate promovido pela abordagem da Diplomacia Parlamentar
para demonstrar que apesar das atribuições de formulação da
política externa estarem institucionalmente no Poder Executivo, este
depende de negociações com outras forças políticas, especialmente
com o Parlamento, para a sua implementação.
Palavras-chave: Diplomacia Parlamentar; Uruguai; Legislativo;
Política Externa; Integração Regional.
1 Mestre em Ciências Sociais pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita
Filho. (samuel.decresci@unesp.br). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2296-0355
2 Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas. Professora
adjunta da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho. São Paulo, Brasil.
(karinapmariano@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4559-918X
Artigo submetido em 12/08/2020 e aprovado em 22/03/2021.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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Congressos na Política Externa: um debate a partir da Comissão de Assuntos Internacionais do Uruguai
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 1, e1113, 2021
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Abstract
The intensification of regional integration initiatives in South America had national
governments as protagonists. Despite this, Parliaments represent an important actor in
the decision-making process in the field of foreign policy. This article discusses how
the Uruguayan Parliament participated in decisions on regional integration between the
years 2000-2015. The analysis starts from the debate promoted by the Parliamentary
Diplomacy approach to demonstrate that although the foreign policy formulation powers
are institutionally in the Executive Branch, it depends on negotiations with other political
forces, especially with Parliament, for its implementation.
Keywords: Parliamentary Diplomacy; Uruguay; Legislative; Foreign Policy; Regional Integration.
Resumen
La intensificación de las iniciativas de integración regional en América del Sur tuvo como
protagonistas a los gobiernos nacionales. Sin embargo, los parlamentos representan un
actor importante en el proceso de toma de decisiones en la política exterior. En este artículo
analizamos cómo el Parlamento de Uruguay participó en las decisiones sobre la integración
regional entre los años 2000-2015. El análisis se basa en el debate impulsado por el enfoque
de la Diplomacia Parlamentaria para demostrar que aunque las atribuciones de formulación
de la política exterior son institucionalmente del Poder Ejecutivo, para su implementación
estas dependen de las negociaciones con otras fuerzas políticas, especialmente con el
Parlamento.
Palabras clave: Diplomacia Parlamentaria; Uruguay; Legislativo; Política Externa; Integración
Regional.
Introdução
Desde o final do século XX, intensificaram-se as iniciativas de cooperação e
integração regional na América do Sul, com características e objetivos bastante
diversificados. Atualmente, a maioria dos Estados da região participa em, ao
menos, dois processos integracionistas, sobrepondo interesses e propósitos nessas
diferentes articulações.
Normalmente, a análise dessa atuação centra-se no acompanhamento da
política externa do país, encaminhada pelo seu respectivo governo, enquanto uma
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estratégia de Estado. Consideramos, neste artigo, que as estratégias de política
externa desses países não são decisões governamentais aleatórias e nem coesas.
Como reconhecem os intergovernamentalistas (Moravcsik 1997; Moravcsik e
Schimmelfennig 2009), o sistema político nacional estabelece mecanismos e regras
que conduzem as disputas políticas em torno da formulação das preferências
referentes ao interesse nacional, o que, por sua vez, fundamentará a elaboração da
política externa conduzida pelos governos. Um ator importante nesse processo de
formulação da preferência nacional é o Parlamento, o qual canaliza e representa
os distintos interesses existentes na sociedade, além de seu papel na própria
implementação da política externa.
Em alguns países, as constituições estabelecem procedimentos que permitem
aos parlamentares uma participação mais efetiva no processo decisório; em
outros, essa ação restringe-se mais a um caráter de legitimação de decisões
tomadas pelo Executivo, sem a possibilidade de interferir nas negociações ou
nos conteúdos acordados. Ainda assim, os parlamentos são espaços importantes
para se compreender quais são os atores que dão suporte às políticas externas
implementadas por esses governos (Martin 2000; Roederer-Rynning 2017; Cofelice
e Stavridis 2017) e que tipo de concepção de integração regional há na classe
política quando o país participa de algum processo integracionista.
Martin (2000) aponta que o papel do Parlamento na política externa não pode
ser medido por sua participação direta na formulação ou negociação, pois estes
não são atributos institucionais do Legislativo. Neste caso, deve-se pensar na
sua influência sobre a política externa, a qual, por sua vez, tampouco pode ser
medida pela atuação direta, mas relacionada aos resultados. Isto é, pode-se inferir
a influência do Parlamento na política externa olhando para o que efetivamente
se implementou e como esses resultados refletem posicionamentos legislativos.
Dentro dessa perspectiva, o propósito deste artigo é discutir como o Parlamento
uruguaio participou na formulação da política externa de seu país, considerando
o comportamento das Comissões de Assuntos Internacionais (CAI) da Câmara dos
Deputados e do Senado, tendo como período de análise os primeiros quinze anos
deste século (2000-2015), quando houve uma coincidência com a predominância
do partido FA (Frente Amplio) (2005-2020) no poder.
A escolha do Congresso uruguaio levou em consideração o seu sistema
partidário, pois o Uruguai apresenta baixa fragmentação partidária (Lanzaro
2003), que permite visualizar, de forma mais clara, os comportamentos da base
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governista e da oposição, permitindo perceber, com maior clareza, as nuances
entre os posicionamentos dos parlamentares em relação à política externa. Além
disso, levamos em conta a existência de um consenso no sistema político sobre
a relevância da integração regional para a estratégia de inserção internacional da
política externa uruguaia (Batalla 2011; Nilson, Pose e Raggio 2016). E, finalmente,
o fato desse país sediar algumas estruturas burocráticas do Mercosul permite
um convívio mais próximo entre os parlamentares e as estruturas regionais,
permitindo que a questão da integração esteja, de alguma forma, mais presente
na agenda dos debates políticos domésticos.
Com a intensificação da globalização, a partir dos anos 1980, houve uma
proliferação de novos atores no cenário internacional, entre eles, os parlamentares
que progressivamente ampliaram sua esfera de participação – antes restrita ao
âmbito doméstico –, aumentando sua atuação também na esfera internacional,
comportamento conhecido como Diplomacia Parlamentar (Stavridis e Jancic
2017). Na primeira parte deste artigo, discutimos o papel dos parlamentos na
política externa, resgatando, em linhas gerais, o debate teórico proposto por
Martin (2000) sobre a questão da influência legislativa sobre a política externa.
O desafio é demonstrar essa influência, pois como apontamos anteriormente,
esta não pode ser medida pela participação direta no processo. Neste caso,
optamos por analisar dois aspectos: a estrutura institucional e os discursos dos
parlamentares. Por isso, a terceira seção deste artigo analisa tanto o funcionamento
das CAIs na discussão sobre a política externa uruguaia e qual sua capacidade
de intervenção a partir do arranjo institucional quanto as falas produzidas pelos
parlamentares no seu âmbito. Neste último caso, para possibilitar identificar a
correlação entre posicionamento parlamentar e resultado, tal como sugere Martin
(2000), coletamos todos os discursos proferidos pelos deputados e senadores no
período de análise sobre o tema integração regional, identificando neles padrões
de posicionamento: alinhados ou não à proposta governamental; favoráveis ou
não à integração. Realizamos também algumas entrevistas em profundidade para
sanar dúvidas e explorar melhor algumas questões. A última seção apresenta as
conclusões do artigo, na qual refletimos sobre o impacto que o posicionamento
das Comissões parece exercer sobre a ação externa do governo e as implicações
dessa relação para o regionalismo sul-americano.
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Política Externa e Congressos:
o advento da diplomacia parlamentar
A construção do Estado uruguaio, muitas vezes, se confunde com a evolução
histórica dos partidos Colorado e Nacional, que surgiram no século XIX e marcaram
todo o ambiente político do país ao longo do século XX. Essa simbiose entre esses
partidos e o Executivo permitiu a construção de uma percepção de continuidade
na política externa do país, que seguiria uma lógica mais de Estado do que de
governo. Segundo Lanzaro (2003): “(…) são partidos de Estado num Estado de
partidos (Parteienstaat)” (p. 51), alternando-se no poder, mas sem excluir-se
mutuamente, o que garantiu uma certa homogeneidade no posicionamento do
Uruguai frente ao cenário internacional ao longo de boa parte do tempo.
Essa situação de estabilidade e continuidade teria sido abalada com a presença
de um novo ator relevante no sistema político resultante da consolidação do
FA, um partido formado por uma coalizão de esquerda e que rompia com essa
lógica de alternância compartilhada do poder (Lanzaro 2003). Esse aspecto é
importante em nossa análise porque o período considerado abarca justamente
a transição dessa realidade tradicional para um contexto no qual o FA assumiu
o governo do país, em 2004.
Podemos afirmar que a Política Externa Uruguaia (PEU), no período analisado,
apresenta pontos convergentes e alguns divergentes em relação ao momento
anterior quando os partidos tradicionais estiveram no poder. Tendo em conta os
pontos convergentes, tanto o último Governo Colorado quanto o do FA mantiveram
uma aproximação com a região, sobretudo com os dois grandes vizinhos (Brasil
e Argentina). Em seus discursos, defenderam a inserção internacional do país via
integração regional, sobretudo através de um Mercosul pragmático, com ênfase
na questão econômica e comercial.
Entretanto, a chegada do FA ao poder ocorreu num contexto bastante particular,
com o advento de outros governos, na América do Sul, de viés ideológico de
centro-esquerda. Essa confluência ideológica caracterizou-se por um estímulo à
integração subcontinental, mas rompendo com os pressupostos do regionalismo
aberto dentro de uma lógica que se convencionou identificar como regionalismo
pós-liberal (Veiga e Ríos 2007; Sanahuja 2012).
O governo e o FA se alinharam com outros governos do mesmo perfil
ideológico da região para a promoção de projetos de cooperação regional visando
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a reforçar as capacidades de autonomia da região, abandonando a ideia da ALCA
(Área de Livre Comércio das Américas), que representava uma cooperação
subordinada aos interesses dos EUA (Vigevani e Mariano 2001). Essa rejeição
à influência estadunidense se reproduziu também na resistência exercida por
setores mais à esquerda do FA que dificultaram a conformação de um acordo de
livre comércio com os EUA, no início do primeiro governo de Tabaré Vázquez,
o qual foi defendido pelos setores mais moderados do governo, representados
pelo ministro da Economia na época, Danilo Astori.
Esse posicionamento de alinhamento do governo do FA com a proposta de
regionalismo pós-liberal não era uma recusa à realização de acordos comerciais
em geral, mas seu condicionamento a uma percepção de conveniência aos novos
tempos. Assim, os governos do FA conformaram acordos bilaterais de comércio
com México, Chile e integraram a CELAC (Comunidade de Estados Latino-
Americanos e Caribenhos) e a Unasul (União das Nações Sul-Americanas).
Esse comportamento dos governos do FA indica a influência da lógica partidária
na PEU, que se materializou também no âmbito do Congresso Nacional, influindo
no posicionamento dos parlamentares em relação às propostas promovidas
pelos presidentes. Adotamos aqui a conceitualização de influência definida por
Martin (2000), segundo a qual esta se refere à capacidade de um ator obter
resultados próximos aos seus propósitos manifestos. Para analisar as preferências
dos parlamentares, consideramos o fato de que eles não participam diretamente
da formulação e negociação da política externa
3
, portanto seus interesses são
manifestos de forma indireta. Em nossa análise, consideramos os seus discursos
no âmbito das CAIs como indicativos de quais seriam seus objetivos em relação
à política externa.
A atuação parlamentar na arena internacional faz parte das atribuições de um
Congresso e podem ser encontrados inúmeros exemplos desse comportamento
ao longo da história. No entanto, foi a partir do início do século XXI que houve
um interesse maior em compreender e estudar esse fenômeno, especialmente
em consequência do maior poder decisório obtido pelo Parlamento Europeu em
decorrência das mudanças implementadas a partir do Ato Único Europeu (1986)
e especialmente depois do Tratado de Maastricht (1992)
4
.
3 A condução da política exterior da República Oriental do Uruguai é da competência do Presidente da República,
agindo em conjunto com o Ministro dos Negócios Estrangeiros e o Conselho de Ministros, nos termos do
artigo 168
o
da Constituição.
4 O Tratado de Maastricht estabeleceu os parâmetros gerais para a constituição da União Europeia, com a
definição da união monetária e a criação de uma moeda única.
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A diplomacia parlamentar compreende um grande número de atividades,
incluindo: a conclusão de acordos de cooperação interparlamentar para
promover as relações entre países; a organização de reuniões e visitas
institucionalizadas e regulares entre parlamentares, visando a resolução de
conflitos e o fortalecimento da confiança, bem como o compartilhamento
de conhecimentos; o estabelecimento de grupos de amizade e comitês ad
hoc; receber e enviar delegações parlamentares; e participação em órgãos
e conferências interparlamentares multilaterais, entre os quais se destacam
as IPIs (Stravidis, 2019, p. 195)
5
.
Assim, o debate sobre a diplomacia parlamentar pode ser dividido em duas
linhas de análise: o comportamento internacional de parlamentos nacionais e a
atuação das Instituições Parlamentares Internacionais (IPI’s). Neste último caso,
há outra subdivisão, com estudos sobre organizações parlamentares internacionais
em geral – como a União Interparlamentar (UIP) de 1889 – e aqueles focados
especificamente em parlamentos regionais pertencentes a processos de integração
regional.
Os estudos também podem se focar nas comissões especializadas (como as
de política externa, de segurança, de defesa, de comércio exterior, entre outras),
nas delegações, que podem ter um caráter permanente – como as delegações
bilaterais e multilaterais estabelecidas para a promoção de relações com países
ou regiões estrangeiros – ou eventual, como no caso daquelas constituídas para
visitas de parlamentares a Estados ou organizações internacionais, ou para a
recepção de visitantes parlamentares estrangeiros (Stavridis 2019).
Neste trabalho, concentraremos nossa atenção no comportamento internacional
do Congresso uruguaio, ou seja, nas atribuições que lhe são relativamente comuns
na atuação legislativa como a ratificação de acordos internacionais, a promoção
de debates em plenário, a elaboração de relatórios, convocações e a aprovação
do orçamento referente à política externa nacional.
No parlamento do Uruguai, existem duas comissões de assuntos internacionais
encarregadas das ações vinculadas à diplomacia parlamentar: a CAI da Câmara
de Deputados e a CAI do Senado, criadas em 13 e 14 de fevereiro de 1985,
5 Tradução nossa do original: “La diplomacia parlamentaria comprende un gran número de actividades que
incluyen: la conclusión de acuerdos de cooperación interparlamentaria para promover las relaciones entre
países; la organización de encuentros y visitas institucionalizados y regulares entre parlamentarios, dirigidos
tanto a la resolución de conflictos como al fomento de la confianza, así como al intercambio de conocimientos;
el establecimiento de grupos de amistad y comités ad hoc; recibir y enviar delegaciones parlamentarias; y
la participación en organismos y conferencias interparlamentarios multilaterales, entre los que destacan los
IPI”. Este trecho está baseado no documento produzido pela UIP (União Interparlamentar) em 2005.
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respectivamente, pouco antes do final do governo ditatorial desse país
6
, dentro
de um processo de reconstrução democrática.
Os governos democráticos pressupõem o estabelecimento de instâncias de
controle e de participação e, nesse sentido, a política externa do país também
deve possuir esses mecanismos, ainda que sua formulação e implementação
sejam atribuições exclusivas do governo nacional. O objetivo, neste caso, foi
estabelecer tanto um canal de diálogo com os representantes da sociedade
quanto permitir um certo controle sobre a ação internacional implementada
pela Presidência da República. Burian (2014) aponta que, na América Latina, os
congressos são considerados fracos na formulação da política externa por pelo
menos três motivos: a concentração do poder político no presidente, a falta de
capacidade técnica e constitucional dos congressos para atuar na política externa
e o possível baixo retorno eleitoral da ação sobre o tema.
Isso se reflete nas atribuições dessas comissões. As CAIs têm como atribuições
comuns: estudar e acompanhar assuntos gerais de ordem internacional; aprovar/
reprovar medidas, leis, convênios, tratados e acordos; deliberar sobre certos
temas de ordem internacional; fiscalizar/denunciar ao Executivo e exercer certo
controle sobre o Ministro de Relações Exteriores. Além dessas responsabilidades
comuns, cabe exclusivamente à Comissão do Senado a chamada “Vênia” ou
permissão/autorização que esta concede aos embaixadores/chefes de missão e
política internacional. É o mesmo procedimento de aprovação de uma nomeação
que encontramos no Brasil, por meio do qual o/a indicado(a) pelo Executivo
apresenta suas credenciais num processo de sabatina, no qual faz uma explanação
a respeito do país (para o qual foi designado) e a relação deste com o Uruguai.
Ao final da sabatina, os senadores votam sua autorização (Vênia). Verificamos
que quase sempre o(a) indicado(a) é aprovado(a).
Um instrumento muito utilizado por ambas as comissões é o Llamado a
Sala – Chamado à Sala -, que permite aos membros da comissão convocar os
ministros para prestarem esclarecimentos sobre certos temas e também para
melhor deliberar sobre os assuntos. Na questão que interessa a este trabalho,
o Parlamento é também o espaço de debate dos assuntos relacionados com a
política externa, ao mesmo tempo que desempenha um papel importante que tem
relação com as suas tradicionais funções de controle. Assim sendo, o “Chamado
à Sala” pode levar à censura do Ministro pelo Parlamento, levando à sua queda
6 O governo ditatorial no Uruguai esteve no poder de 27 de junho de 1973 (após o golpe militar) até 28 de
fevereiro de 1985.
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ou dissolução das Câmaras e convocação de novas eleições se o presidente o
mantiver no cargo (Artigos 147 e 148 da Constituição da República) (Burian 2015).
No que diz respeito ao funcionamento dessas comissões, frisa-se aqui a
busca de consensos e acordos entre os seus membros, com abertura para o
estabelecimento de um diálogo entre situação-oposição, sobretudo com a existência
de um acordo de rotatividade na cadeira das presidências das comissões; ou
seja, o posto de presidente é rotativo, durando um ano, e está aberto a todos os
partidos (inclusive aos da oposição). Tal acordo vem desde 1985 e é cumprido
por essas comissões de forma rigorosa. Outra coincidência no comportamento
dessas comissões refere-se ao seu período de funcionamento: ambas se reúnem
sempre entre o primeiro e o décimo-oitavo dia de cada mês, com a diferença
de que as reuniões da Comissão da Câmara ocorrem às quartas-feiras e as do
Senado, às quintas-feiras.
Chasquetti (2011) chama a atenção para a relação existente entre o papel
exercido pelos líderes das frações partidárias na definição das nomeações para
as comissões e a formação de cartéis partidários (cartel-party), que permitem a
construção de uma coordenação com o Poder Executivo para controlar a agenda
parlamentar, garantindo a aprovação de matérias de interesse do governo. O
autor demonstra que os governos uruguaios que possuem maioria no Congresso
(formada por um ou mais partidos) têm tradicionalmente garantida uma alta
taxa de aprovação de suas medidas graças à disciplina parlamentar induzida pelo
papel das lideranças das frações. Portanto, a composição das comissões reflete
as nuances do sistema partidário uruguaio, sobretudo no que toca à setorização
ou à fragmentação dentro dos partidos (Luzuriaga e Pose 2015).
Chamamos a atenção para duas distinções em relação à composição das
comissões aqui analisadas. A primeira é numérica: na Câmara, a comissão possui
apenas seis membros
7
; no Senado, ela é composta por nove membros. A segunda
(e principal) está no peso de seus membros, pois no caso do Senado, a Comissão
conta com integrantes que são políticos renomados do universo político uruguaio,
com destaque para ex-chanceleres, ex-presidentes e ex-candidatos à presidência.
Finalmente, o regimento da Comissão do Senado estabelece, no artigo 144, que
todo partido sem representação na referida Comissão terá direito, nas sessões,
a um observador/ouvinte na forma de delegado (indicado pelo presidente do
Senado).
7 O preenchimento das vagas historicamente refletiu a proporção de candidatos dos partidos no plenário.
Entretanto, atualmente a configuração compreende três deputados da situação e três da oposição.
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No período analisado, a relação das Comissões com a Chancelaria uruguaia
foi próxima, mesmo por parte dos membros de partidos da oposição, e a presença
dos ministros foi constante, havendo um permanente diálogo. Sempre que
convocados, os ministros e auxiliares da Chancelaria atenderam às solicitações
dos integrantes das Comissões. Alguns ministros como Gonzalo Fernández, Luiz
Almagro (um dos mais convocados por conta de temas relacionados à Venezuela)
e Rodolfo Nin Novoa prestaram contas e esclarecimentos de forma unilateral.
Apesar dessa atuação internacional do Parlamento Uruguaio, prevalece a
percepção de que a prerrogativa da PEU se concentra no presidente e Ministro de
Relações Exteriores. Em entrevista a um membro
8
da Chancelaria com ligação com
o FA, este apontou que considera não haver uma construção compartilhada da
política exterior entre o Executivo e o Legislativo uruguaios. Faltariam mecanismos
formais para que a PEU seja mais aberta e tenha uma participação mais ativa do
Legislativo apesar dos debates. Entretanto, em sua visão, a política exterior uruguaia
acompanha a dos seus vizinhos sul-americanos, ou seja, é presidencialista, com
protagonismo do presidente, do chanceler e do Ministério de Relações Exteriores,
o que reforça o argumento defendido por Malamud (2003; 2005).
A mesma percepção pode ser encontrada na fala de outros representantes
do governo. Reconhecendo que o Llamado a Sala é um dos mecanismos mais
importantes das CAIs, em vários momentos em que este instrumento foi acionado,
as falas dos atores reforçam a ideia de uma autonomia do governo em relação à
formulação da política externa. Esse posicionamento fica claro, por exemplo, na
fala do Chanceler Reinaldo Gargano durante um Llamado em 2007, ao destacar
que cabe à chancelaria canalizar as propostas do Conselho de Ministros sobre
política internacional e discuti-las com o presidente, para, a partir desse diálogo,
estabelecer a linha de ação a ser implementada (Uruguay 2007).
Na esteira dessa posição do Chanceler, destacamos uma intervenção do
deputado do Partido Colorado, Juan Manuel Garino Gruss, a qual reforça o
afirmado acima e, de certa forma, expõe uma espécie de déficit democrático do
sistema político uruguaio:
Essa é a razão de ser desta Comissão, porque os tratados são ratificados ou
não com base no que o Poder Executivo negocia. Nesse sentido, a atividade
legislativa é praticamente testemunhal porque os tratados assinados pelo
Poder Executivo não são modificados. Portanto, a função legislativa é
8 Mantém-se aqui o sigilo quanto ao nome do político a seu pedido.
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deixada um pouco de lado e temos o direito e a obrigação de nos informar
sobre as questões centrais da República
9
(Uruguay 2012).
Embora as CAIs do Congresso uruguaio não possuam poder de intervir
diretamente na formulação da política externa e pareça prevalecer uma percepção
de certa exclusividade do Executivo na elaboração da PEU, isso não significa que
os parlamentares não possuam capacidade de influência. A pesquisa demonstrou
que as comissões são muito ativas e produtivas, influindo indiretamente nos
rumos da política externa do país. Na próxima seção, apresentamos dados que
demonstram essa correlação entre posicionamento parlamentar e resultado tal
como sugere Martin (2000).
Percepção e Ação do Legislativo Uruguaio
sobre a Política Externa
O desafio para demonstrar a influência de um ator que não participa
diretamente do processo decisório é estabelecer os critérios que podem ser usados
para medir essa capacidade. Partimos do pressuposto de Martin (2000) de que essa
verificação pode ser realizada considerando os resultados ao invés do processo.
Pois, dificilmente conseguimos encontrar no processo de formulação/negociação
de uma determinada política externa a presença direta de parlamentares, mas
isso não significa que estes estejam alheios a esse debate ou que tenham um
papel meramente submisso de ratificar aquilo que é encaminhado pelo governo.
O fato dos parlamentares terem o poder de refutar acordos e tratados, mas
dificilmente fazerem isso, reforça, na literatura sobre o assunto, a percepção de
que haveria pouca capacidade de interferência dos parlamentares na política
exterior ou mesmo de que este tema fosse de pouca relevância, já que não estaria
diretamente ligado a seus interesses eleitorais (Oliveira 2003). Nesta análise,
assumimos uma posição distinta, pressupomos que o fato dos parlamentares
normalmente aprovarem é porque houve no processo de construção daquela ação
de política externa um acordo prévio com o governo, permitindo um consenso
com os parlamentares ou pelo menos com uma maioria deles.
9 Tradução nossa do original: “Esa es la razón de ser de esta Comisión, porque los tratados son ratificados o no
en base a lo que negocia el Poder Ejecutivo. En ese sentido, la actividad legislativa es prácticamente testimonial
porque no se modifican los tratados suscritos por el Poder Ejecutivo. Entonces, la función legislativa queda un
poco de lado y tenemos el derecho y la obligación de informarnos sobre temas medulares de la República.”
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Esse consenso não é construído de forma explícita e formal, mas por meio
de pressões e diálogos que podem ser captados a partir das falas dos atores,
seguindo o procedimento metodológico de análise do discurso, considerando
que esses discursos são construções nas quais se pressupõe a existência de uma
“ideologia” e a existência de questionamento, ou no limite de um posicionamento
do autor (aquele que fala) em relação ao tema tratado. Neste caso, o objetivo
não foi a realização de uma análise semiótica dessas falas, mas identificar os
posicionamentos em relação à PEU.
Para essa análise, concentramos a atenção nos posicionamentos parlamentares
em relação à integração. A pergunta da pesquisa era se o posicionamento adotado
pelo governo estaria em consonância com a percepção dos parlamentares. Partindo
do suposto de que a opção por participar de um processo regional era um consenso
no sistema político uruguaio ao final do século XX, buscamos analisar se esse
consenso permanecia e se mudanças na postura dos parlamentares influiriam
no comportamento do governo uruguaio nos últimos quinze anos.
Outro aspecto considerado em nossa análise foi se a maior participação
internacional (dentro da lógica de intensificação da diplomacia parlamentar
apontada anteriormente) estaria influenciando a percepção dos parlamentares
sobre o seu papel na política externa, ou ainda reforçando a sua posição de
buscar influir no processo de elaboração da mesma, o que poderia tornar mais
explícita sua influência. A fala do deputado Jaime Trobo demonstra isso, pois
destaca a atribuição da Comissão de acompanhamento (e controle) sobre o
governo, além da necessidade de convocar o chanceler para esclarecer sobre a
pauta de atuação do governo em início de mandato:
Em particular, ia levantar a possibilidade do Ministro das Relações Exteriores
ser convidado a visitar a Comissão e podermos ter, no início da gestão
deste Governo, algumas orientações para a atuação da Chancelaria, porque
esta Comissão sempre teve muito espírito de colaboração com a gestão da
referida Carteira (…) Além disso, temos muito interesse em conhecer algumas
linhas gerais de atuação do Governo em matéria de política externa para
também estabelecer um posicionamento das partes que representamos
10
(Uruguay 2006a).
10 Tradução nossa do original. “En particular, iba a plantear la posibilidad de que se invite al señor Ministro de
Relaciones Exteriores para que visite la Comisión y podamos tener, al inicio de la gestión del presente Gobierno,
algunas pautas de actuación de la Cancillería, porque esta Comisión siempre ha tenido mucho espíritu de
colaboración con la gestión de dicha Cartera (...) Además, tenemos mucho interés en conocer algunas líneas
generales de la actuación del Gobierno en materia de política exterior para también fijar alguna posición de
los partidos que representamos.”
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Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 1, e1113, 2021
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Na esteira dessa questão, nas entrevistas em profundidade
11
realizadas em
Montevidéu, em junho de 2017, fizemos indagações relacionadas à abertura à
e participação do Legislativo na política externa. Quase todos foram unânimes
em dizer que, apesar da possibilidade de trabalhos eventuais em conjunto,
de consultas, de prestação de contas, a prerrogativa da política externa é da
chancelaria e do presidente.
O primeiro aspecto que apontamos é a recorrência nas falas dos representantes
governamentais de um posicionamento de resistência, apesar do reconhecimento
da necessidade de diálogo. Isto é, uma conformidade com a dinâmica tal qual
ocorre, mas sem uma disposição em ampliar a participação parlamentar. As
palavras do Chanceler Luís Almagro para os membros da Comissão endossam
tal fato:
Se olharmos como os programas de política externa foram apresentados
para as eleições nacionais, não encontramos diferenças substanciais
entre os diferentes partidos. Portanto, temos uma base bastante ampla
para trabalharmos juntos. Opomo-nos à existência de uma comissão
multipartidária para tratar da questão da política externa do país, como
foi solicitado em algum momento, simplesmente porque não se trata de
uma comissão, mas do Ministério das Relações Exteriores
12
(Uruguay 2010).
Entretanto, Burian (2015) reconhece o papel orientador do Poder Executivo
na política externa, sendo o parlamentar um ator de controle com o qual busca
– em esfera inter e intrapartidária – construir consensos para sustentar suas
decisões e as respectivas implementações. Segundo o autor, no Uruguai, o
presidente é um chefe de governo institucionalmente forte que precisa coordenar
sua agenda legislativa, levando em consideração as capacidades institucionais
do Parlamento. Há necessidade de maiorias ou apoio estável para implantar
sua agenda de governo. E isso está relacionado com o grau de fragmentação do
11 Como apontamos na introdução, estas entrevistas não tiveram o intuito de ser representativas,
mas de esclarecer alguns aspectos que surgiram com a análise documental. Foram entrevistados dois
deputados (um do Partido Colorado e outro do FA), uma assessora de senadora do Partido Nacional, e três
membros do Parlasul que também são responsáveis pelo programa internacional de seus partidos/setores: um
pelo FA e dois pelo Partido Nacional e também um membro da Chancelaria com vinculação política ao FA.
12 Tradução nossa do original. “Si uno ve cómo se presentaron los programas de política exterior para las elecciones
nacionales, no encontramos diferencias sustanciales entre los diferentes partidos. Por lo tanto, tenemos ahí
una base bastante amplia para trabajar juntos. Nos hemos opuesto a que exista una comisión multipartidaria
para tratar el tema de la política exterior del país, como en algún momento se pidió, simplemente porque ese
no es un tema de comisiones sino del Ministerio de Relaciones Exteriores.”
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sistema partidário, que saiu de um histórico e tradicional sistema bipartidário
para um sistema multipartidário moderado, a partir dos anos 80, com três
partidos efetivos (Nacional, Colorado e FA), o que impactou a forma de governar.
Portanto, desde a volta à democracia, em 1985, até o triunfo do FA, em 2004, os
presidentes não puderam ter maiorias parlamentares próprias, o que implicou
na busca de acordos específicos ou na formação de coalizões (Burian 2015).
Apesar dessas dificuldades, Chasquetti (2011) aponta que, entre 1995 e 2010,
os governos uruguaios conseguiram altas taxas de aprovação nas matérias por eles
encaminhadas ao Congresso. Segundo o autor, o bom desempenho governamental
depende do tamanho da coalizão parlamentar, do grau de aprovação pública do
próprio governo, do momento (o quão próximo se está da próxima eleição) e do
nível de controle das presidências da comissão que tratou da matéria.
Outro aspecto importante é o papel da oposição. Dentro do recorte temporal
da pesquisa, o FA era oposição antes de 2005 e passou a ser governo/situação
depois disso, e vice-versa: os partidos Colorado e Nacional (Blanco), que tinham
um governo de coalizão antes de 2005, passaram a ser oposição dali em diante.
Em geral, a oposição é sempre efetiva. Dentro do recorte temporal, foi a que
mais se destacou nas reuniões, que mais questionou, que teve a postura mais
crítica, pois são seus membros os que exigem a vinda de especialistas para
prestação de esclarecimento e convocam os ministros, sobretudo o de Relações
Exteriores. A atuação deles foi coerente com sua plataforma político-econômica
de matiz liberal
13
.
Portanto, no interior das comissões analisadas são promovidos debates
importantes e de interesse para todos os parlamentares, fazendo com que suas
atividades tenham grande visibilidade dentro do Congresso. Isto posto, o objetivo
desta análise foi esclarecer como esse processo de influência se deu, a partir da
análise dos documentos (principalmente das notas taquigráficas oriundas do
Poder Legislativo), estabelecendo um diálogo com alguns autores uruguaios que
tratam do tema e incorporando as falas dos legisladores e ministros – presentes
nas versões taquigráficas –, além do conteúdo das entrevistas realizadas no
trabalho de campo e da própria análise bibliográfica sobre o tema.
A análise identificou que os principais temas abordados pelos parlamentares
em política externa concentraram-se em três grupos de assuntos. O primeiro é
13 Dentro das entrevistas executadas, um tema recorrente diz respeito ao fato de que as políticas de inserção
internacional levadas pelo presidente Tabaré Vázquez e seu ministro, às vezes, têm mais sustentação/aprovação
na oposição que dentro de sua própria força política.
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a participação ou aproximação com blocos regionais, englobando, neste caso,
possíveis acordos e aproximação com a União Europeia, Aliança do Pacífico e
ALCA. No segundo grupo, encontramos os debates sobre as relações bilaterais do
Uruguai, destacando-se as discussões sobre EUA, Chile, México e alguns países
do Oriente. Finalmente, no terceiro grupo, estão concentrados os debates sobre
processos de integração nos quais o país participa.
Dentre as discussões promovidas pelos parlamentares sobre este último
ponto, os assuntos mais discutidos foram o estabelecimento dos parlamentos
do Mercosul e da Unasul; o funcionamento e as eventuais crises do Mercosul
– especialmente as discussões sobre as intenções de flexibilização de suas
regras; a crise das “papeleras”
14
envolvendo Uruguai e Argentina; a suspensão
paraguaia em 2013 e venezuelana desde 2016. A partir das notas taquigráficas,
destaca-se a percepção dos membros das comissões sobre a disfuncionalidade
e a baixa capacidade dos organismos do Mercosul de resolução dos problemas
supracitados; ou ainda, da acusação de ideologização da integração e de seu
desvio da função econômica/comercial.
A importância dos debates não depende apenas dos assuntos tratados, mas
também da visibilidade e liderança que alguns parlamentares exercem sobre
a agenda das comissões. Nesse sentido, a pesquisa demonstrou que existem
duas variáveis que influenciam na determinação dessa liderança: a posição do
parlamentar dentro do cenário político nacional e partidário e a antiguidade dentro
da CAI. No primeiro caso, a importância política do parlamentar é suficiente para
qualificá-lo como interlocutor na arena internacional. Já no aspecto antiguidade,
o respaldo advém pela aquisição de uma certa expertise, ou seja, o parlamentar
possui experiência no assunto suficiente para tornar-se um tipo de porta-voz
do grupo. Algumas vezes, essas duas variáveis estão presentes num mesmo
legislador, o que lhe garante um destaque no debate da PEU dentro do Congresso.
A variável antiguidade é predominante no caso dos membros da Comissão
da Câmara, pois dentro do recorte temporal desta pesquisa, encontramos como
membros recorrentes nas distintas legislaturas – e que acabaram tendo um papel
de destaque nos debates – os deputados do Partido Nacional, popularmente
conhecidos por “blancos”, Jaime Trobo e Daniel Peña Fernandez; os deputados do
14 O Caso das “Papeleras” criou tensões políticas e diplomáticas entre dois membros do Mercosul. A instalação
de duas usinas de celulose nas margens uruguaias do Rio Uruguay levou a controvérsias com a Argentina,
que foram somente resolvidas após resoluções da Corte Internacional de Justiça. Em debate, estavam o
cumprimento do “Estatuto del Río Uruguay” e a possível poluição das águas e do ar da região.
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Partido Colorado Washington Abdala, Fernando Amado e Tabaré Vieira Duarte; e
os deputados “frenteamplistas” Silvana Charlone, Ruben Martin Huelmo, Enrique
Pintado, José Carlos Mahia e Maria Laurnaga.
No caso do Senado, percebe-se que o destaque se dá em razão da variável
prestígio político, pois entre os membros com mais anos de atuação, dentro do
recorte da pesquisa, e que se destacaram nos debates, encontramos lideranças
políticas nacionais importantes como os “frenteamplistas” Reinaldo Gargano
(ex-Ministro de Relações Exteriores), Alberto Couriel (importante liderança
dentro do partido), Danilo Astori (ex-vice presidente), Rubén Martinez Huelmo
(importante liderança dentro do partido), Rafael Michelini (ex-vice presidente do
FA), José Korzeniak; os “blancos” Luis Alberto Lacalle Herrera (ex-presidente),
Luis Alberto Lacalle Pou (atual presidente do Uruguai), Sergio Abreu Bonilla
(ex-Ministro das Relações Exteriores, e da Indústria, Energia e Mineração),
Jorge Larrañaga (ex-candidato presidencial e atual ministro); e os colorados Ope
Pasquet (ex-Secretário Geral do partido e ex-vice Chanceler), Washington Abdala
(ex-presidente da Câmara) e Julio Maria Sanguinetti (ex-presidente).
A importância política desses integrantes da Comissão do Senado permite que
consigam extrapolar os limites formais da comissão, no que se refere à influência
sobre a política externa do país, sendo importantes interlocutores dentro do
cenário político nacional. Considerando que o sistema político uruguaio é marcado
por um presidencialismo com amplas atribuições à figura do presidente, dentre
elas, a iniciativa legislativa, o possuir canais privilegiados de diálogo ou força
política (enquanto oposição) representa um maior poder de influência sobre os
rumos assumidos na política governamental.
Para Burian (2015), é importante assinalar que – apesar das amplas atribuições
do Executivo – os partidos e as frações são atores-chave, pois possuem identidade
e capacidade de ação estratégica e contundente. Para o autor, esses agentes têm
influência no processo de tomada de decisão, controlando seus representantes
e direcionando suas ações de acordo com os objetivos dos partidos e facções.
Portanto, os políticos atuam como representantes de seus partidos e frações,
promovendo ou agindo como veto players
15
, num comportamento similar ao
apontado por Feliú e Onuki (2014), participando da construção da agenda,
da definição dos problemas, do desenho e da implementação das políticas e
fiscalizando por meio da avaliação e do monitoramento do cenário de atuação
15 “Veto player” é um conceito criado por Tsebelis (1995). Tem relação com poder de veto em diferentes contextos
institucionais e se origina da ideia de freios e contrapesos entre os poderes.
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política. Os partidos, e em particular os líderes de suas facções, controlam as
ações dos políticos em exercício. Mas os dirigentes devem aderir às ideias de
governo dos partidos, neste caso de política externa, uma vez que desviar delas
pode resultar em punições partidárias e custos políticos eleitorais (Burian 2015).
Como os partidos possuem uma reconhecida influência no processo, aqueles
que exercem um papel de liderança dentro do partido acabam se tornando atores
estratégicos no processo decisório de política externa, mesmo não participando
diretamente do processo de tomada de decisão, mas podem influenciar a pauta
quando pertencentes à base governista, ou como veto players quando na oposição.
Levantamento realizado por Burian aponta que o Congresso seria o quarto
ator de maior influência quando o tema é política externa. Ademais, é importante
assinalar que os atores econômicos uruguaios também têm capacidade de
influir nas tomadas de decisões nessa matéria, sobretudo a partir de pressão
em parlamentares e “lobby”, oriundo sobretudo dos setores agroindustriais
exportadores do Uruguai (Burian 2015).
Haveria uma relação triangular (presidente, Chanceler e Parlamento) que
representa uma chave analítica central para entender a tomada de decisões em
política externa no Uruguai (Luzuriaga 2015; Luzuriaga e Pose 2015). Logo, os
autores apontam que, apesar das limitações institucionais, a atuação do Legislativo
é de protagonista, uma vez que tanto em termos de decisão compartilhada
quanto de controle parlamentar, existe a possibilidade do Legislativo modificar
a vontade inicial do Executivo, corrigindo decisões inspiradas em diretrizes da
presidência, da Chancelaria ou de ambos (Luzuriaga e Pose 2015).
Ao considerarmos a integração regional, sobretudo o Mercosul, tais atribuições
e protagonismo do Executivo convergem para esse plano regional e internacional
(Malamud 2003; 2005). Em consequência, temos novamente uma baixa participação
do Legislativo. Desde a criação do bloco, em 1991, a participação parlamentar ficou
restrita a instâncias consultivas (Mariano 2011), sem capacidade de intervenção
nas agendas e nas negociações no interior do Mercosul. Mesmo com a criação
do Parlamento do Mercosul (Parlasul), não houve uma alteração nessa situação
apesar da crença de que a realização de eleições diretas pudesse modificar isso
(Mariano, Luciano e Bressan 2016).
Detectamos, nas entrevistas realizadas, o destaque, nas falas, à questão da
força política por detrás do governo do FA. Entrevistados oriundos de partidos
da oposição apontaram que um conjunto de movimentos sociais e centrais
sindicais (PIT-CNT), ligados ao FA e às suas facções, possuem alta capacidade
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de influência nas ações do governo (muito maior do que a oposição). Atribuem
o abandono de projetos de lei ou de certas iniciativas às pressões exercidas por
esse conjunto de forças ou porque simplesmente o presidente não tinha suporte/
maioria (mesmo dentro de seu partido) no Parlamento. Essa dinâmica é válida
não apenas no caso da política externa. Pensando dentro do recorte temporal da
investigação, isso foi perceptível na questão em torno do malogrado Tratado de
Livre Comércio com os EUA no início do governo Tabaré Vázquez (2005-2010),
o abandono do TISA (Trade in Services Agreement) no final do Governo de José
Mujica (2010-2015) e, mais recentemente, o impasse com a negociação do Tratado
de Livre Comércio com o Chile.
Outro ponto-chave que explica essa situação é o jogo de forças no Congresso.
Antes de 2005, não havia ali um poder hegemônico. Logo, com três forças com
representação muito próxima, os antes rivais colorados e blancos tiveram que
se aproximar em coalizão. Depois de 2005, o FA tornou-se força majoritária
na Câmara e no Senado, permitindo-lhe prescindir de negociar com outros
grupos políticos para aprovar certos acordos e projetos de lei por ser um partido
disciplinado internamente. Portanto, a política levada a cabo assumiu a faceta
desse partido de centro-esquerda, pois saiu-se de uma situação de negociação
entre partidos para a preponderância do FA, o que não significa que inexistam
divergências sobre os temas e que não haja uma necessidade de negociação
entre seus setores.
Logo, a partir do material analisado, salvo em temas pontuais (defesa dos
direitos humanos, da democracia, da autodeterminação dos povos, multilatera-
lismo), não dá para endossar que a política externa uruguaia, no período analisado,
é uma política de Estado. Concordamos com Burian (2014; 2015) e Luzuriaga
(2008) de que a partir das diferentes configurações ideológicas/partidárias/
frações, tem-se como implicação diferentes orientações de política externa.
Os Partidos Colorado e Nacional, que fizeram oposição ao FA, mantêm
em seus discursos a afirmação de que, ao longo do século XX (em que os
dominaram a cena política nacional), houve continuidade na estratégia de inserção
internacional prevalecendo uma política externa de Estado. Entretanto, Burian
(2015) considera plausível que a política externa fosse uma política partidária
orientada por suas preferências, embora seja provável, em alguns momentos,
que acordos interpartidários tenham ocorrido.
A oposição uruguaia acusa que a chegada do FA ao poder implicou na
ideologização da política exterior, na quebra de consensos e no abandono da
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ideia de política exterior de Estado (Burian 2015). Exemplos dessa acusação
podem ser constatados na fala do deputado do Partido Nacional Jaime Trobo ao
criticar o Chanceler pela demora em comparecer à Comissão para responder ao
questionamento acerca do voto
16
uruguaio à República Bolivariana da Venezuela
para conselho provisório da ONU.
Só quero dizer que, infelizmente, é mais uma ocasião em que o Governo
perde a oportunidade de cumprir um compromisso que firmou, que é a
execução de uma política externa de Estado e consultar as forças políticas
da oposição sobre as decisões transcendentes que eventualmente pode ser
tomado, pelo menos para saber a opinião
17
(Uruguay 2006b).
Ainda dentro da indagação relacionada à política externa uruguaia, e se a
mesma é uma política de Estado, cita-se aqui o posicionamento de um deputado
colorado em entrevista. Segundo ele, ao contrário do que diz e defende o FA, a
política exterior do Uruguai não é de Estado. Para tal e como exemplo, ele remete
a uma fala polêmica do ex-presidente José Mujica, no momento da suspensão
paraguaia do Mercosul, indicando que, naquela conjuntura, a lógica política
estaria se sobrepondo à jurídica.
Neste caso, chamamos a atenção para dois aspectos. Em primeiro lugar,
como bem aponta Lanzaro (2003), durante o século XX, o consenso entre os
Partidos Colorado e Nacional permitiu uma continuidade na política externa, não
necessariamente porque fosse uma política de Estado, mas porque representava
um consenso ideológico entre os dois grupos políticos que controlavam a máquina
estatal. Isso significa que do ponto de vista político, a política externa não deixa
de expressar uma certa ideologia defendida pelo governo. Isso não significa que
não exista um pragmatismo que lhe permita estabelecer certas continuidades
nas estratégias e nos comportamentos apesar das mudanças governamentais
-esse consenso pragmático também aparece nos discursos dos parlamentares
de todos os partidos.
16 Segundo se apurou, existiam outros países candidatos latino-americanos – com trajetória e perfis mais
diplomáticos do que a Venezuela – que pleiteavam há mais tempo a cadeira. Cabe destacar também que a
oposição uruguaia foi contrária à entrada da Venezuela no Mercosul.
17 Tradução nossa do original. “Simplemente, quiero decir que, lamentablemente, es otra ocasión en la cual
el Gobierno pierde la oportunidad de cumplir con un compromiso que firmó, que es llevar adelante una
política exterior de Estado y consultar con las fuerzas políticas de la oposición las decisiones trascendentes
que eventualmente se puedan tomar, al menos para conocer la opinión.”
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Além disso, os documentos analisados demonstram que, dentro do próprio
FA, o consenso se limita a alguns pontos básicos em relação à política externa
(como defesa dos direitos humanos, livre determinação dos povos). Segundo as
declarações de um entrevistado desse partido, em outros pontos, há diferenças
significativas, sobretudo com relação à integração regional e às estratégias de
inserção no mundo. Assinalou que a facção a qual pertencia dentro do FA apoia o
aprofundamento da integração e um maior estreitamento com o “sul”, enquanto
outros setores defendem um livre comércio e o regionalismo aberto, à moda da
Aliança do Pacífico.
O segundo aspecto é que essa acusação da oposição pode ser vista sobre o
viés de ser mais um aspecto a reforçar o pressuposto desta análise. A crítica da
oposição sinaliza ao governo os limites sobre o que estaria disposta a apoiar,
chamando a atenção sobre a necessidade de suas posições serem consideradas na
ação externa do governo. Logo, é importante assinalar que, dentro dos discursos
dos dois últimos Chanceleres frenteamplistas do Uruguai (Luís Almagro e Rodolfo
Nin Novoa), a menção da busca por uma Política Externa de Estado sem viés
partidário tornou-se algo recorrente e constante.
Sendo assim, a percepção de que a política externa uruguaia estaria se
pautando por questões mais ideológicas que pragmáticas (ou de interesse do
Estado) gerou fortes críticas ao governo. Em resposta, logo no início do segundo
governo de Tabaré Vázquez, seu Ministro das Relações Exteriores, Rodolfo Nin
Novoa, declarou que no novo governo não aconteceria o mesmo. Todavia, isso
não impediu as críticas da oposição sobre o posicionamento do presidente em
relação ao regime venezuelano sob o comando de Nicolás Maduro.
Conclusão
Ao longo da análise, é perceptível o protagonismo do Executivo na política
externa uruguaia. Os dados reforçam a tese de Chasquetti (2011) sobre a capacidade
de controle do governo sobre a agenda parlamentar, apoiada no poder das
lideranças das frações partidárias que garantem uma maior disciplina do(s)
partido(s) que forma(m) a base de sustentação do governo dentro do Legislativo.
Verificamos também que o protagonismo se mantém quando se sai da
escala nacional para a escala regional, sobretudo “mercosulina”, com a atuação
de destaque do chanceler uruguaio e de seus pares nos outros países-membros
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(Malamud 2003; 2005). Contudo, embora a atuação dos parlamentares esteja
prioritariamente vinculada às atribuições de aprovar, reprovar e sobretudo fiscalizar
a atuação do Poder Executivo, isso não significa que a Assembleia Nacional,
outros atores e instituições não tenham influência no processo de elaboração e
nos rumos da política externa.
As diferenças ideológicas em relação à política externa manifestam-se nos
distintos posicionamentos que os setores/facções têm dentro dos partidos, os quais,
às vezes, geram conflitos e fortes dissensões dentro das próprias agremiações ou
partidos. Ainda assim, prevalece uma lógica pragmática com forte viés comercial.
Ao mesmo tempo, percebe-se um crescente interesse dos parlamentares em
influir nos rumos – especialmente na implementação – da política externa, cobrando
tanto maior informação por parte do governo quanto a incorporação de questões
de seu interesse na agenda presidencial. Neste caso, a análise demonstrou que
a capacidade de influência é distinta entre a Câmara e o Senado. Na primeira,
destacam-se os atores com maior tempo de participação na Comissão (o que
chamamos de variável antiguidade) e, portanto, com maior expertise sobre o
assunto, graças ao acúmulo de conhecimento advindo dessa experiência, e que
conseguem não só questionar de forma mais efetiva o governo, como também
usar os instrumentos disponíveis a seu favor.
Já no Senado, a variável que predomina é a do prestígio, devido à composição
da Comissão, que conta com a presença tanto de figuras políticas importantes
do cenário nacional (como ex-presidentes e ex-chanceleres) quanto também de
lideranças partidárias nacionais. Essa característica permite que as falas e os
posicionamentos desses atores extrapolem as reuniões da Comissão e acabem
mobilizando a opinião pública e os grupos de interesse, tendo uma influência
importante para a criação de apoio ou de resistência às políticas implementadas
pelo governo nacional.
Logo, tendo em mente a política externa uruguaia e o universo que a cerca,
que é o principal objeto deste artigo, nossa análise demonstrou a capacidade
de influência dos parlamentares sobre esse assunto, que tornam necessário
para o governo apresentar canais de diálogo e de negociação com as lideranças
legislativas – sejam elas da base governista ou da oposição -, entendendo que
estas representam grupos políticos e de interesse. Portanto, ainda que exista a
preponderância presidencial na política externa, a atuação parlamentar, nesse
assunto, não é desprezível.
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