Mariana Balau Silveira; Leonardo Alexandre dos Santos
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1107, 2021
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O Papel de Think Tanks na Formulação
da Política Norte-Americana para
a Mudança do Clima:
uma análise do Protocolo de Quioto
The Role of Think Tanks in the US
Climate Change policymaking:
An Analysis of the Kyoto Protocol
El papel de los Think Tanks en la
formulación de la política de cambio
climático de EE. UU.:
un análisis del Protocolo de Kioto
DOI: 10.21530/ci.v16n3.2021.1107
Mariana Balau Silveira
1
Leonardo Alexandre dos Santos
2
Resumo
A relevância dos think tanks (TTs) é relacionada principalmente
à sua capacidade de influenciar a tomada de decisão na política
internacional. Nos Estados Unidos, esses institutos (chamados
de “TTs de advocacy”) têm notável participação na formulação
de políticas públicas tanto domésticas quanto internacionais.
O presente artigo tem como objetivo analisar a atuação de TTs
norte-americanos nas negociações do Protocolo de Quioto.
Conclui-se que a atuação dos principais think tanks conservadores
1 Doutora em Relações Internacionais pela PUC-Minas. Professora do curso de
Relações Internacionais da PUC Minas, campus Poços de Caldas, Minas Gerais,
Brasil. (marianabalau@gmail.com).
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3291-5809
.
2 Bacharel em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de
Minas Gerais, campus Poços de Caldas (l.alesantos96@gmail.com).
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5154-2780.
Artigo submetido em 23/07/2020 e aprovado em 23/08/2021.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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financiados pela indústria petrolífera se deu tanto internamente (principalmente via ações
no congresso estadunidense) quanto externamente (via propagação da incerteza quanto à
natureza antrópica das mudanças do clima).
Palavras-Chave: Mudança do Clima; Think-Tanks; Governança Global; Protocolo de Quioto.
Abstract
The relevance of think tanks (TTs) is mainly related to their ability to influence
decision-making in international politics. In the United States these institutes (called
“advocacy TTs”) have a notable role in public policy-making, both domestically and
internationally. This article aims to analyze the role of North American TTs in the Kyoto
Protocol negotiations. It is concluded that the role of the main conservative think tanks
financed by the oil industry took place both internally (mainly via actions in the US
Congress) and externally (via propagation of uncertainty regarding the anthropic nature
of climate change).
Keywords: Climate Change; Think-Tanks; Global Governance; Kyoto Protocol.
Resumen
La relevancia de los think tanks (TT) está relacionada principalmente con su capacidad
para influir en la toma de decisiones en la política internacional. En los Estados
Unidos, estos institutos (denominados “TT de advocacy”) desempeñan un papel
notable en la formulación de políticas públicas tanto nacionales como internacionales.
Este artículo tiene como objetivo analizar el papel de los TT norteamericanos en las
negociaciones del Protocolo de Kioto. Se concluye que el papel de los principales think
tanks conservadores financiados por la industria petrolera se dio tanto internamente
(principalmente a través de acciones en el Congreso de Estados Unidos) como externamente
(vía la propagación de la incertidumbre sobre la naturaleza antrópica del cambio
climático).
Palabras Clave: Cambio Climático; Think-Tanks; Gobernanza Global; Protocolo de Kioto.
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Introdução
A governança global
3
das mudanças do clima agravadas pela ação antrópica
tem sido foco de estudos dentro e fora do campo das Relações Internacionais há
décadas. A noção da importância das decisões políticas para a estabilização da
temperatura média global ganhou força a partir dos anos 70, quando a comunidade
científica expôs a necessidade de uma estrutura formal de governança durante
a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, também
denominada Estocolmo 72. As décadas subsequentes foram marcadas pela
criação e ampliação de instituições e regimes ambientais, como o Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e, quase vinte anos depois, a
Convenção-Quadro das Nações Unidas para a Mudança do Clima (UNFCCC).
Da segunda, derivam dois dos principais documentos dedicados à provisão
de diretrizes para a redução de emissões de gases de efeito estufa (GEEs): o
Protocolo de Quioto (negociado em 1997, em vigor desde 2005, com período de
compromisso até 2012, e prorrogado até 2020) e o Acordo de Paris (negociado
em 2015 e em vigor desde 2016).
Ainda que marcada por instituições e regimes formais, a governança
ambiental também depende largamente de processos decisórios domésticos e
da articulação entre diferentes setores da sociedade. Além de movimentos da
sociedade civil, organizações não-governamentais, empresas, grupos de lobby e
advocacy
4
e congresso nacional, alguns dos atores de maior relevância têm sido os
chamados Think Tanks (TTs) — institutos de pesquisa e produção de estatísticas
dedicados à produção de dados e análises. Os TTs surgiram no período da
Primeira Guerra Mundial com a proposta de estabelecer uma maior racionalização
da decisão política, oferecendo a expertise necessária em temas diversos e de
maior complexidade (como as mudanças do clima). Nesse sentido, diferem-se
dos grupos de interesses comuns, uma vez que são responsáveis por promover
pesquisas e contribuir para a construção do conhecimento acadêmico. Esses
3 Governança global é compreendida aqui a partir da concepção clássica de James Rosenau (1995): “Governança
[...] engloba as atividades dos governos, mas também inclui os muitos outros canais através dos quais fluem
as decisões na forma de objetivos definidos, diretivas emitidas e políticas objetivadas. [...]
Governança global é uma miríade de – literalmente – milhões de mecanismos de controle impulsionados por
diferentes objetivos, estruturas e processos” (Rosenau 1995, 16).
4 A expressão “advocacy” não possui tradução literal em português. A conceituação considerada aqui mais
apropriada na análise objetivada é a de advocacy como “a capacidade de influenciar uma elite institucional
em favor de um interesse coletivo” (Jenkins 1987, 296).
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atores, denominados por R. Kent Weaver (1989) “universidade sem universitários”,
foram legitimados como uma espécie de “braço direito” dos governos, ao longo
dos anos, em virtude da influência que exercem no processo político (Higgot,
Stone 1994; Rich 2004; Ruser 2018).
Em virtude do aumento da participação das corporações na decisão política
e da crescente atividade de advocacy dos intelectuais neoconservadores, grande
parcela desses atores se converteu – notadamente a partir dos anos 70 — ao
alinhamento ideológico de seus financiadores, sendo reconhecidos como ideológicos
(ou de advocacy) (Rich 2001; 2004). O quadro abaixo resume, de modo geral,
os três tipos principais de TTs (acadêmicos, governamentais e ideológicos) e a
caracterização de cada um deles a partir do contexto de surgimento, sua função,
ideologia e financiamento:
Quadro 1 – Principais classificações dos Think Tanks
Acadêmicos Governamentais Ideológicos
Surgimento Primeira onda
(a partir da Primeira
Guerra).
Segunda onda
(pós-Segunda Guerra).
Terceira Onda
(a partir da década
de 1970).
Função Produção de
conhecimento
acadêmico-científico.
Contratados para fornecer
expertise e racionalização
política para o governo.
Legitimação e
deslegitimação
de ideias.
Ideologia Tentativa de
neutralidade
científica.
Tentativa de neutralidade
científica.
Aproximação com
a direita ou esquerda
política.
Financiamento Diversificado
(organizações,
indivíduos, doações).
Contrato com o próprio
governo.
Grupos de interesses
e fundações de
proximidade ideológica.
Fonte: Elaborado pelos autores com dados extraídos de Rich (2001); Higgot e Stone (1994) e Ahmad e Baloch (2007).
Um dos índices mais relevantes na análise da atuação desses atores é o
“Global Go To Think Tank Index”, elaborado pelo “Think Tanks and Civil Society
Program” (TTCSP) da Universidade da Pensilvânia
5
. A 15ª edição do índice,
5 O TTCSP é dirigido por James McGann, professor da Universidade da Pensilvânia. Segundo o relatório
publicado em 2021: “Desde 2006, o processo de classificação foi refinado e simplificado, e o número e o
escopo das instituições e indivíduos envolvidos têm crescido continuamente. O processo, como nos anos
anteriores, depende de uma definição compartilhada de organizações de pesquisa e análise de políticas
públicas, um conjunto detalhado de critérios de seleção e um processo de indicação e seleção cada vez mais
aberto e transparente. Como parte do processo de nomeações, todos os 11.175 think tanks catalogados no
Global Think Tank Database do TTCSP foram contatados e incentivados a participar do processo de nomeação
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publicada em janeiro de 2021, estimou a existência de 2.397 TTs na América
do Norte – dos quais 2.203 estão nos EUA —, o que faz com que o país ocupe
o primeiro lugar no ranking dos países com mais organizações dessa natureza,
seguido de China e Índia, com 1.413 e 612 TTs respectivamente (McGann 2021).
O quadro abaixo indica os 15 principais TTs a partir do índice de 2020:
Quadro 2 – Ranking dos principais Think-Tanks em 2020
6
Posição
Nome Origem
1 Carnegie Endowment for International Peace Estados Unidos
2 Bruegel Bélgica
3 Fundação Getúlio Vargas (FGV) Brasil
4 Center for Strategic and International Studies (CSIS) Estados Unidos
5 French Institute of International Relations (IFRI) França
6 Chatham House Reino Unido
7 RAND Corporation Estados Unidos
8 Japan Institute of International Affairs (JIIA) Japão
9 Peterson Institute for International Economics (PIIE) Estados Unidos
10 Woodrow Wilson International Center for Scholars Estados Unidos
11 Center for American Progress (CAP) Estados Unidos
12 International Institute for Strategic Studies (IISS) Reino Unido
13 Heritage Foundation Estados Unidos
14 Fraser Institute Canadá
15 Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) Alemanha
Fonte: Adaptado de McGann (2021), com dados de 2020.
Ainda que a literatura sobre governança ambiental global reconheça a
importância desses atores na tomada de decisão política, ainda há uma lacuna
considerável na compreensão de seu papel no processo de negociação e ratificação
de acordos internacionais na área das mudanças do clima. O Acordo de Paris,
e classificação. Mais de 44.992 jornalistas, legisladores, doadores públicos e privados e especialistas em
áreas funcionais e regionais da lista do TTCSP foram convidados a participar e mais de 3.974 completaram
total ou parcialmente as pesquisas de nomeação e classificação. Por fim, solicitou-se a um grupo de pares e
especialistas que ajudasse a classificar e revisar os Centros de Excelência em pesquisa de políticas públicas
para 2020” (McGann 2021).
6 Segundo o relatório de McGann (2021), os critérios para definição dos principais think tanks vão desde a
qualidade e comprometimento da organização; sua reputação; a habilidade de recrutar e manter analistas
de elite; qualidade, número e alcance de suas publicações até o impacto das pesquisas dos think tanks na
tomada de decisão política.
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negociado em 2015 e ratificado pela maioria das partes em 2016, substituiu o
Protocolo de Quioto que, em quase 20 anos de história, ainda chama a atenção
pela pluralidade de atores envolvidos e pela incapacidade de promover soluções
eficazes para a diminuição de emissões de GEE e a estabilização do clima global.
Ainda que a literatura (Higgot e Stone 1994; Rich 2001, 2004; Ahmad e Baloch
2007; Abelson 2006) ressalte a relevância do estudo da atuação de TTs, há lacunas
no entendimento de sua influência. Desse modo, o artigo tem como pergunta
de partida “como os think tanks conservadores participaram das negociações e
decisão final do governo norte-americano em não ratificar o Protocolo de Quioto,
em 2001?”. A hipótese é de que houve a participação de TTs conservadores a
partir tanto de estratégias de influência privada (inside advocacy), baseadas em
participação e influência direta no processo de elaboração de estratégias nas
negociações, quanto de influência pública (outside advocacy), a partir do estímulo
à sociedade civil por meio da mídia. A atuação dos TTs teria contribuído para a
decisão de não ratificar na medida em que fomentou incerteza sobre a gravidade
da crise climática e defendeu um dualismo entre crescimento econômico e
preservação ambiental.
A verificação de pertinência da hipótese proposta ocorreu a partir da análise
da atuação
7
dos cinco think tanks mais influentes na discussão sobre as mudanças
do clima no período estudado (1997, quando o protocolo é aberto para assinaturas,
a 2001, quando o governo americano anuncia a decisão de não ratificá-lo): CATO
Institute; Competitive Enterprise Institute; George C. Marshall Institute; Heartland
Institute; e Heritage Foundation.
O artigo está dividido em três seções: inicialmente serão discutidas a criação
e a evolução da participação de TTs na política norte-americana, com o intuito
de mapear a atuação desses atores ao longo dos anos. Em seguida, o foco será
na análise da atuação desses atores no contexto das negociações do Protocolo
de Quioto, nos anos 1990, identificando suas decisões e estratégias antes e
durante o processo de negociação e elaboração do protocolo. A última seção é
dedicada à discussão das descobertas da pesquisa, à análise das conclusões e à
reflexão acerca das consequências da atuação de think tanks conservadores na
governança global das mudanças do clima atualmente.
7 Entende-se aqui como “atuação dos think tanks” as ações descritas por Abelson (2006) e Betzold (2013) como
parte do exercício de influência pública e privada. A primeira seção do artigo discute a proposta dos autores
e detalha o modelo de análise.
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A Capacidade de Influenciar: o papel dos Think Tanks na política
dos Estados Unidos
Conforme citado anteriormente, os primeiros Think Tanks foram criados
durante a Primeira Guerra Mundial, a partir da necessidade de aumento da
racionalização da tomada de decisão política e da produção de dados e pesquisas
sobre a opinião pública, em um período de ascensão de nacionalismos e governos
autoritários. Higgott e Stone (1996) apontam três “ondas” de emergência de
organizações desse tipo. Nos Estados Unidos, especificamente, os primeiros TTs
eram vinculados a associações filantrópicas voltadas à promoção e à manutenção
da paz internacional.
A “Carnegie Endowment for International Peace” é um dos exemplos do perfil
das organizações desse tipo no início do século XX. Criada em 1910, teve como
um dos principais objetivos, à época, denunciar os campos de concentração
alemães, defendendo a garantia de direitos humanos das minorias. Durante a
Segunda Guerra Mundial, o instituto desempenhou um papel importante no
estabelecimento da política externa norte-americana, influenciando os “corações e
mentes” da opinião pública em favor do internacionalismo e contra o isolacionismo
(Parmar 2000).
O crescimento mais expressivo do número de TTs coincide com a denominada
“Era Progressista” dos Estados Unidos, entre o fim do século XIX e o início do século
XX, marcada por críticas à corrupção política e pela defesa do “esclarecimento”
e de pesquisas independentes que aproximassem a sociedade civil de assuntos
relacionados à política norte-americana. Outra organização relevante criada
nesse período foi a Brookings Institution, inicialmente considerada pragmática
e ideologicamente neutra. Nos anos 80, entretanto, o instituto tornou-se mais
conservador, oscilando entre centro e direita, posição mantida até os dias atuais.
Dois dos TTs mais influentes do país – Council of Foreign Relations (CFR) e Royal
Institute for International Affairs (RIIA) — também foram criados nesse contexto,
temendo que, no pós-Primeira Guerra Mundial, a chamada “diplomacia secreta”,
criticada por políticos como o então presidente norte-americano Woodrow Wilson,
dominasse novamente os processos de formulação de política externa (Parmar
2000; Higgott, Stone 1996)
O perfil dos TTs norte-americanos sofreu alterações consideráveis ao longo
dos anos. O idealismo utópico característico das instituições do início do século
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XX deu lugar, durante a Guerra Fria, a centros de pesquisa voltados à produção
e à análise de dados na área de segurança (McGann 2019; Higgott, Stone 1996;
Howard 1989). Os dois maiores representantes dessa segunda “onda” são a RAND
Corporation e o International Institute for Strategic Studies (IISS), fundados por
empresários e militares com o objetivo de coletar dados e produzir pesquisas
na área de defesa. A primeira tornou-se independente em 1948 e, desde então,
já publicou cerca de 10.000 relatórios sobre uma série de temas que vão desde
segurança militar norte-americana a desenvolvimento tecnológico.
As alterações na orientação na política externa do país influenciaram
historicamente a criação e as temáticas abordadas pelos think tanks. Essas
mudanças deram origem à terceira “onda” – as principais organizações criadas
nesse período podem ser divididas em quatro categorias: (I) Institutos gerais de
Política, como a Heritage Foundation e o CATO Institute, voltados à pesquisa na
área de política externa e programas de defesa; (II) Institutos de estudos na área
de Segurança, como o Research Institute for the Study of Conflict and Terrorism
(RISCT), o Washington Institute e o Henry L. Stimson Center, de produção de
pesquisas sobre estratégia e questões militares; (III) Institutos Econômicos, como
o Institute for International Economics (IIE), voltado à produção de análises e
orientações para o comércio internacional nos EUA e, por fim, (IV) Institutos de
Meio Ambiente, como o World Resources Institute (WRI) e o George C. Marshall
Institute, que têm como objetivo principal produzir análises e dados sobre
poluição, emissões de GEE e dados independentes sobre a mudança do clima
(McGann 2021, 2019; Higgott, Stone 1996; Howard 1989).
A suposta neutralidade inicial dos TTs gradativamente deu lugar, a partir dos
anos 1970, ao foco em estratégias de advocacy. A maioria das organizações, no
pós-Guerra Fria, passou a adotar posições abertamente partidárias e ideológicas.
É possível, nesse sentido, dividir os TTs com foco em advocacy em dois principais
grupos: os conservadores e os liberais. O primeiro grupo é relacionado à defesa de
ideologias da direita conservadora, produzindo pesquisas que favorecem questões
como o livre-mercado, a livre iniciativa, a liberdade individual, a expressão
religiosa e a preservação da família tradicional. Os liberais, por sua vez, tendem a
adotar ideologias progressistas e abordam assuntos como a superação econômica
e social, a busca por igualdade de gênero e desenvolvimento sustentável, mas sua
capacidade de influência seria menor quando comparada a dos conservadores
(Rich 2001).
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Os TTs conservadores seriam parte do que a literatura (Austin e Phoenix
2005 Luke 2000; McCright e Dunlap 2003; Jacques, Dunlap e Freeman 2008)
denomina “movimento conservador”:
“Embora existam várias vertentes do conservadorismo contemporâneo, o
termo “movimento conservador” é normalmente usado por cientistas sociais
para representar a rede de fundações privadas dirigida pela elite, think
tanks de planejamento de políticas e intelectuais e ativistas individuais
que direta ou indiretamente tentam promover o tradicionalismo social e o
libertarianismo econômico
8
” (McCright, Dunlap 2003, 352, grifo nosso).
Nos Estados Unidos, especificamente, o movimento conservador ganhou
força a partir de 1994, quando o partido republicano – historicamente vinculado
à proposição de políticas conservadoras e favoráveis ao livre mercado – assumiu
a maioria do Congresso e do Senado pela primeira vez em 40 anos, no que ficou
conhecido como republican takeover (GARAND, BURKE, 2016). Essa mudança
no legislativo norte-americano ampliou a estrutura de oportunidade política
para a atuação de fundações privadas conservadoras, notadamente na agenda
ambiental: entre 1994 e 1997, o número de testemunhos de cientistas céticos,
financiados por think tanks conservadores, em audiências no congresso, passou
de 25% do total para 50% (McCright, Dunlap 2003).
A emergência da discussão sobre as mudanças do clima e o cenário de
demanda por mudança nas matrizes energéticas e no modelo de produção
capitalista em nível global foi vista como potencial ameaça ao “american way of
life”. A preocupação global em relação à crise climática, reforçada com a criação
da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC,
sigla em inglês), em 1992, teria representado uma ameaça material aos interesses
do movimento conservador nos EUA. A caracterização do aquecimento global
como um grande problema, e a possibilidade de estabelecimento de um acordo
global juridicamente vinculativo visando à redução de emissões de GEE, foram,
ao longo dos anos, enquadradas por esses institutos como ameaças diretas ao
crescimento econômico, ao livre-mercado e à soberania nacional (Brulle 2014;
McCright, Dunlap 2003). Isso levou os think tanks conservadores a agir em
defesa de uma posição soberanista e cética.
8 “While there are various strands of contemporary conservatism, the term “conservative movement” is typically
used by social scientists to represent the elite-driven network of private foundations, policy-planning think tanks,
and individual intellectuals and activists that directly or indirectly attempt to advance social traditionalism
and economic libertarianism.”
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O ceticismo é, ainda hoje, uma das principais estratégias dos think tanks
conservadores na agenda ambiental – e mais especificamente na discussão sobre
mudanças do clima. Ser cético em relação a esse fenômeno significa negar o
consenso científico que, desde a criação do Painel Intergovernamental sobre
as Mudanças do Clima (IPCC), em 1988, defende que o aquecimento global
está sendo agravado pela ação antrópica (McCright, Dunlap 2003). Oreskes e
Conway (2010) e Oreskes (2019) denominam essa tática de “estratégia do tabaco”
9
— em linhas gerais, essa estratégia se resume ao financiamento pelas partes
interessadas (indústrias e conglomerados) de pesquisas que gerem embasamento
de supostos experts na defesa de suas posições de interesse (Oreskes 2019; Oreskes,
Conway 2010).
O intuito não seria desbancar as hipóteses dominantes (no caso do tabaco,
a correlação entre fumo e câncer de pulmão e, no caso ambiental, a existência
das mudanças do clima agravadas pela ação humana), mas sim articular uma
pequena parcela de acadêmicos a fim de fomentar a incerteza e a dúvida na
opinião pública
10
. Nesse modelo, o papel da mídia seria central, pois se incentiva
o princípio da necessidade de se ouvir as duas partes, fundamental no jornalismo,
mesmo não havendo “dois lados”, ou, pelo menos, não das mesmas dimensões.
Assim, a aparição de um expert negacionista ao lado de outro cientista que
acredita na gravidade das mudanças do clima agravadas pela ação antrópica
coloca os dois posicionamentos no mesmo “patamar” de credibilidade aos olhos
do espectador, mesmo havendo consenso de mais de 97% do parecer técnico
especializado sobre o assunto (Oreskes 2019; Oreskes, Conway 2010).
Em relação especificamente às formas de influência desses atores, as
ações dos think tanks conservadores podem ser divididas em duas categorias.
9 Em duas publicações seminais, “The Merchants of Doubt” (2010) e “Why Trust Science?” (2019), Naomi
Oreskes e Erik Conway discutiram a estratégia utilizada pela indústria do tabaco, a partir dos anos 1950, a
partir da criação de “dúvidas” acerca da relação entre o uso de cigarros e o aumento de riscos à saúde. Os
autores demonstraram que uma série de cientistas foram financiados pela indústria do tabaco e utilizaram
argumentos de autoridade para descreditar o consenso científico, que afirmava a correlação entre condições
respiratórias e o uso de cigarro. A mesma estratégia teria sido utilizada pelos think tanks conservadores na
área das mudanças do clima.
10 Uma das primeiras ações de think tanks conservadores, na área ambiental, a partir da estratégia do tabaco foi
o financiamento da produção, publicação e ampla divulgação do livro “Global Warming: what does Science
tell Us?” pelo George C. Marshall Institute em 1989. A publicação foi elaborada por três físicos proeminentes
– e já aposentados à época –, Frederick Setiz, Robert Jastrow e William Nierenberg, e se baseou na tese
(amplamente negada pela maioria dos cientistas, inclusive via IPCC) de que o aquecimento global não seria
derivado do aumento das emissões de CO2, mas da maior incidência de raios solares, que não teria relação
com a ação antropogênica (Oreskes 2019; Oreskes, Conway 2010).
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A primeira seria a utilização de meios persuasivos para o alcance de suas agendas,
como é o caso da entrega de instruções políticas aos membros do congresso ou
o lobby a favor ou contra legislações específicas. Abelson (2006, 2018) denomina
essa categoria de ação “influência privada”, enquanto Betzold (2013) recorre
ao termo “inside advocacy”. A segunda categoria de ação (“influência pública”
ou “outside advocacy”) é relacionada à influência que os think tanks exercem
sobre tomadores de decisão e opinião pública através da mídia e a partir de
publicações, conferências, propagandas etc. O quadro abaixo ilustra o que se
considera aqui como sendo as formas de influências dessas organizações:
Quadro 3 – Formas de influência dos TTs
Influência Pública/Outside Advocacy Influência Privada/Inside Advocacy
Realização de fóruns públicos, seminários e
conferências para a discussão de várias questões
que tangem a política interna e externa.
Participação em cargos de gabinete,
subgabinete ou burocráticos no
governo.
Incentivo aos acadêmicos na realização de
palestras públicas.
Participação em forças-tarefa de
políticas e equipes de transição
durante as eleições presidenciais e nos
conselhos consultivos presidenciais.
Publicação de livros, artigos de opinião em
revistas, boletins informativos, instruções
políticas e periódicos com ampla distribuição.
Convite a tomadores de decisão
para participação em conferências,
seminários e workshops no congresso.
Produção de recursos de áudio ou vídeo, para o
público, que resumem questões políticas.
Permissão a burocratas para que
trabalhem em think tanks por tempo
limitado.
Criação de websites que, entre outras coisas,
permitem que os visitantes baixem publicações
do instituto.
Concessão de cargos, a políticos
aposentados, em suas organizações.
Mobilização do público durante as campanhas
anuais de captação de recursos.
Preparação de estudos e resumos de
políticas para formuladores de políticas.
Atração de exposição midiática.
Manutenção de divisões específicas para
contato com o Congresso e o Senado.
Fonte: Adaptado de Abelson (2006, 2018) e Betzold (2013)
A partir da observação da crescente relevância desses atores e da necessidade
de compreender as formas de influência dos think tanks conservadores na área
das mudanças do clima, tanto interna quanto externamente, a seção seguinte
é dedicada à análise do período de 1992, quando a UNFCCC é aberta para
assinaturas, até 2001, quando o então presidente, George W. Bush, anuncia a
não ratificação do Protocolo de Quioto pelo governo dos Estados Unidos.
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A Influência de Think Tanks Conservadores na Agenda das
Mudanças do Clima
A governança das mudanças do clima evoluiu, ao longo dos anos, em várias
arenas em nível internacional. Grande parte das discussões desse tema se dá no
âmbito da, já citada, Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do
Clima (UNFCCC), aberta para assinaturas, em 1992, no contexto da Conferência
das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD ou
Rio 92). A convenção é, desde a sua concepção, baseada na necessidade de se
alcançar a “estabilização da concentração de GEE na atmosfera, em um nível que
poderia prevenir a interferência antropogênica perigosa no sistema climático”
(Vogler 2015, 39).
À semelhança da maioria das convenções no âmbito das Nações Unidas, a
UNFCCC passou por atualizações e modificações estruturais, ao longo dos anos,
com o objetivo de refletir o avanço tecnológico de mensuração das mudanças
globais
11
e de ajustar os compromissos de suas partes signatárias. Depledge (2005,
2006) divide o processo de construção do regime em quatro fases: (1) Criação
do Regime (1990-1992); (2) Desenvolvimento do Regime e Revisão (1992-1997);
(3) Negociações pós-Quioto (1998-2001) e (4) Negociações pós-Marraqueche
(2002-2005). Adiciona-se, aqui, conforme proposto por Balau (2019), as fases
denominadas (5) Plano de Ação de Bali e o Acordo de Copenhague (2007-2009);
(6) Negociações pós-Durban (2011-2015); e, por fim, (7) Negociações sobre o
Acordo de Paris (2015 até os dias atuais). O Protocolo foi considerado um dos
maiores esforços de divisão de responsabilidades
12
entre os Estados em nível
multilateral, processo iniciado na COP 1 em 1995.
11 A principal entidade que reúne dados sobre as mudanças do clima é o Painel Intergovernamental sobre a
Mudança do Clima (IPCC), criado em 1988. Os relatórios do IPCC apresentam as principais estatísticas a
respeito do aumento do nível de emissões e cenários de crescimento da temperatura média global a partir
dos dados reais e projetados de emissões de GEE.
12 A primeira Conferência das Partes signatárias da Convenção-Quadro (COP) aconteceu em 1995, em Berlim,
com a adoção de uma série de decisões – desde diretrizes para a submissão de relatórios nacionais de emissões
de GEE até a orientação para a criação de mecanismos de financiamento. Outra tarefa central da COP 1 foi
a revisão da adequação dos compromissos aos denominados países do “Anexo I” da Convenção. A divisão
em três grupos (Anexo I, Anexo II e não Anexo I) deriva do Princípio 1 da Convenção-Quadro, que ordena
e estabelece as bases normativas para o seu funcionamento, denominado “Princípio das Responsabilidades
Comuns, porém Diferenciadas” (PRCPD): “As partes devem proteger o sistema climático em benefício das
gerações presentes e futuras, com base na equidade e de acordo com suas responsabilidades comuns, porém
diferenciadas e suas respectivas capacidades. Por conseguinte, os países desenvolvidos signatários devem
liderar o combate às mudanças do clima e seus efeitos adversos” (UNFCCC, 1992, Artigo 03, Princípio 01).
Mariana Balau Silveira; Leonardo Alexandre dos Santos
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1107, 2021
13-23
O foco da análise serão as fases 2 e 3, das discussões do protocolo até
2001, quando o governo norte-americano anuncia a sua não ratificação. O
objetivo é responder a problemática proposta inicialmente: “como os think
tanks conservadores participaram das negociações e decisão final do governo
norte-americano em não ratificar o Protocolo de Quioto, em 2001?”. Conforme
discutido na introdução, foram selecionados cinco think tanks
13
(a partir de
pesquisas em boletins como o IISD
14
e da coleta de informações e dados em Rich
(2001); Higgot e Stone (1994) e Ahmad e Baloch (2007)) considerados centrais
no processo de formulação da política norte-americana para o clima.
Toda negociação internacional depende da definição das preferências dos
Estados também em nível doméstico, fazendo desse processo um “jogo de dois
níveis” (Putnam 1988). Especificamente no caso da atuação dos Estados Unidos,
15
a relação entre as decisões do legislativo e a tomada de decisão política em nível
internacional ficou evidente nos meses que antecederam a COP 3, ocorrida, em
1997, em Quioto, no Japão.
O senado dos Estados Unidos, em um contexto de maioria republicana,
aprovou por unanimidade (95 votos a 0), em julho de 1997, uma resolução
declarando sua oposição a qualquer acordo climático internacional que ferisse
a economia norte-americana, ou que não envolvesse a participação de países
em desenvolvimento: a Resolução Byrd-Hagel. A resolução estabeleceu limites
ao engajamento dos Estados Unidos em qualquer acordo de redução de GEE
no contexto da UNFCCC. Uma de suas cláusulas estabelece que a ratificação
Ambos, o princípio de equidade e o PRCPD, ocupam um lugar central no regime climático. Tanto os países do
norte global quanto do sul apoiam ambos os princípios, mas eles seriam interpretados de maneiras distintas
por cada um deles. Enquanto países em desenvolvimento afirmam que os princípios refletem a culpa do mundo
desenvolvido (tanto na causa quanto na solução do problema), os últimos entendem como um compromisso
assumir a liderança nas negociações do clima em virtude de suas capacidades técnicas e econômicas superiores
(Bodansky 1993).
13 CATO Institute; Competitive Enterprise Institute; George C. Marshall Institute; Heartland Institute; e Heritage
Foundation;
14 Earth Negotiations Bulletin do Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável (IISD). Os(as)
autores(as) relataram, em boletins diários, o andamento das negociações e as percepções dos(as) delegados(as)
sobre as discussões. Uma das seções do boletim é intitulada “Nos Corredores” e resume as comunicações
informais.
15 O país, desde a criação do regime, em 1992, teve a possibilidade de assumir a liderança nas negociações,
elemento importante para a sua efetividade (Kanie 2005). Essa liderança “natural” era associada ao exercício
de poder que deriva de sua força política na ordem global e do peso relativo do país estruturalmente, além do
fato de, há época, ser o maior emissor (tanto em termos históricos quanto em termos absolutos) de GEE. Isso
faz do país, segundo Viola e Franchini (2012), uma superpotência sistêmica nessa temática. Caso concordasse
em ratificar o acordo, poderia utilizar recursos materiais no oferecimento de incentivos à aceitação dos termos
de sua liderança.
O Papel de Think Tanks na Formulação da Política Norte-Americana para a Mudança do Clima [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1107, 2021
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do Protocolo pelos EUA estaria condicionada à “participação significativa” de
países em desenvolvimento na redução de emissões:
[...] os EUA não devem ser signatários de qualquer protocolo ou outro
acordo para a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do
Clima de 1992, em Quioto em dezembro de 1997 ou posteriormente que:
(1) determine novos compromissos para limitar ou reduzir as emissões de
gases de efeito estufa para as Partes do Anexo 1, a menos que o protocolo
ou outro acordo também determine novos compromissos específicos
programados para limitar as emissões de gases de efeito estufa para as
Partes em Desenvolvimento dentro do mesmo período de conformidade;
ou (2) resulte em sérios danos à economia dos EUA (USA Congress s/d,
s/p, tradução livre
16
).
A resolução foi considerada um dos maiores entraves à ratificação do tratado.
Apesar do apoio da presidência de Bill Clinton (que governou o país durante
dois mandatos, de 1993 a 2001) ao Protocolo, a resolução Byrd-Hagel sinalizou
que o senado não o ratificaria e, portanto, qualquer decisão executiva na direção
contrária não seria aprovada domesticamente. A hipótese aqui considerada é de
que o papel dos think tanks conservadores, tanto no apoio à resolução quanto à
sustentação de um discurso negacionista teria sido fundamental para a decisão
final – anunciada por George W. Bush em 2001 – de não ratificação do tratado, a
partir tanto de estratégias de influência privada — inside advocacy —, baseadas
em participação e influência direta no processo de elaboração de estratégias nas
negociações, quanto de influência pública — outside advocacy —, a partir do
estímulo à sociedade civil por meio da mídia.
Ações de “Inside Advocacy” dos Think Tanks conservadores
na agenda de mudança do clima
A pesquisa realizada identificou que representantes dos cinco think tanks
analisados proferiram uma série de discursos no Congresso durante o período
16 [...] the United States should not be a signatory to any protocol to, or other agreement regarding, the United
Nations Framework Convention on Climate Change of 1992, at negotiations in Kyoto in December 1997 or
thereafter which would: (1) mandate new commitments to limit or reduce greenhouse gas emissions for the
Annex 1 Parties, unless the protocol or other agreement also mandates new specific scheduled commitments
to limit or reduce greenhouse gas emissions for Developing Country Parties within the same compliance
period; or (2) result in serious harm to the U.S. economy.
Mariana Balau Silveira; Leonardo Alexandre dos Santos
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1107, 2021
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analisado. Visando a compreender a participação desses institutos, foram feitas
buscas na base de dados do Congresso Americano via plataforma ProQuest, a
partir dos nomes dos think tanks estudados, seguidos da expressão “climate
change”. No que concerne à data dos documentos, a busca foi ajustada de
modo a obter resultados referentes ao período de negociação do Protocolo de
Quioto: de 1992 a 2001. A Tabela 1 elucida quantas vezes os TTs conservadores
estudados foram mencionados em audiências e em documentos diversos do
congresso americano
17
:
Tabela 1 – Menção aos TTs analisados no Congresso dos EUA (1992-2001)
Think tanks
Audiências
Serviço de
pesquisa do
Congresso
Publicações
diversas
Registros
Total
CATO Institute 82 38 9 172 301
Competitive Enterprise
Institute
48 12 2 56 118
George C. Marshall
Institute
8 8 7 1 24
Heartland Institute 8 0 1 8 17
Heritage Foundation 128 27 14 289 458
Fonte: Elaborado pelos autores com dados extraídos de ProQuest Congressional (2019).
Foi possível identificar menções aos institutos em todas as categorias de
documentos pesquisados. Os grandes destaques foram a Heritage Foundation,
o CATO Institute e o CEI. Os think thanks produziram uma série de materiais
informativos destinados aos tomadores de decisão: os principais destaques incluem
o “Handbook for Policymakers” do CATO Institute, o “Environmental Briefing
Book for Congressional Candidates” do Competitive Enterprise Institute (CEI) e o
“Mandate for Leadership” da Heritage Foundation. Esses “guias” políticos podem
ser vistos como uma forma de inside advocacy, uma vez que foram preparados
17 A pesquisa baseou-se nas quatro subdivisões estabelecidas pela base de dados ProQuest para classificação dos
documentos do Congresso dos Estados Unidos: 1. “Audiências”, que diz respeito aos documentos relativos às
audiências publicadas, temporárias e não publicadas, incluindo declarações escritas e orais de testemunhas,
transcrições, relatórios, exposições, correspondências e outros materiais; 2. “Serviço de pesquisa do congresso
(CRS)”, que fornece pesquisas e análises não partidárias sobre questões relacionadas à formulação de políticas
públicas e eventos conjunturais; 3. “Publicações Diversas”: publicações de Comitês do Congresso e outras
entidades governamentais, incluindo o Government Accountability Office (GAO), Congressional Budget Office
(CBO), American State Papers e House & Senate Journals e 5. “Registros”, relativos aos debates e observações
proferidas no plenário da Câmara e do Senado.
O Papel de Think Tanks na Formulação da Política Norte-Americana para a Mudança do Clima [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1107, 2021
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de forma concisa, objetiva, de forma a influenciar a percepção dos burocratas
acerca dos temas tratados nas publicações. Além disso, as conferências e mesas-
redondas organizadas pelo CEI e pelo George C. Marshall Institute também podem
ser vistas como uma forma de atuação interna, uma vez que se destinaram não
só ao público, mas também aos burocratas.
Ações de “Outside Advocacy” dos Think Tanks conservadores
na agenda de mudança do clima
Novamente com base nas categorias propostas por Abelson (2006, 2018) e
Betzold (2013), serão consideradas aqui como influência pública/ouside advocacy
as ações dos think tanks norte-americanos relacionadas à realização de fóruns
públicos, seminários e conferências para a discussão de várias questões que
tangem à política interna e externa; incentivo aos acadêmicos na realização de
palestras públicas; publicação de livros, artigos de opinião em revistas, boletins
informativos, instruções políticas e periódicos com ampla distribuição; produção
de recursos de áudio ou vídeo para o público que resumem questões políticas;
criação de websites que, entre outras coisas, permitem que os visitantes baixem
publicações do instituto; mobilização do público durante as campanhas anuais
de captação de recursos e atração de exposição midiática.
Em suporte à Resolução Byrd-Hagel de 1997, um grupo internacional de
empresas lobistas denominado Global Climate Coalition (GCC) gastou em torno
de $13 milhões em propagandas, levantando a possibilidade de desemprego e
aumento do combustível em decorrência de um eventual acordo, influenciando
a opinião pública – principalmente em grandes grupos eleitorais: fazendeiros,
trabalhadores, minorias e aposentados (Schneider, Rosencranz, Niles 2002).
A GCC tem como principais fundadoras grandes associações ligadas ao setor
energético: a US National Association of Manufacturers e a National Mining
Association. Em sua estratégia, a organização deslegitimou a ciência do clima
através da descrença na confiabilidade das pesquisas científicas.
Durante as duas semanas de duração da COP 3, o CEI financiou uma
propaganda de um minuto de duração em rádios nacionais, remetendo ao
déficit energético dos anos 1970 e alertando para a possibilidade de falta de
abastecimento energético no caso de ratificação do protocolo. O convencimento
da audiência objetivou principalmente manipular a opinião pública e convencê-la
Mariana Balau Silveira; Leonardo Alexandre dos Santos
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de que a ratificação do protocolo seria catastrófica e teria impactos diretos em
seu cotidiano e na qualidade de vida da população (McCright, Dunlap 2003).
Nesse período, cientistas como Fred Singer, Robert Balling e Patrick Michaels
(céticos em relação à participação humana nas mudanças do clima) foram
financiados por companhias de combustíveis fósseis para o desenvolvimento de
suas pesquisas (Bulkeley, Newell 2010) e para a propagação do contramovimento
ao ambientalismo (Moreira, Estevo 2018).
A estratégia desses atores é baseada no convencimento de que o tópico da
mudança do clima seria controverso e incerto e que os custos de mitigação e
adaptação seriam maiores que os benefícios do aumento da temperatura média
global. Boa parte do financiamento dos TTs é direcionado a investimentos em
pesquisas de cientistas que negam a natureza antropogênica do aquecimento
global. No contexto das negociações do
Protocolo de Quioto – e durante as discussões sobre a retificação —, houve
a intensificação da veiculação de pesquisas e de relatórios em escolas e na
mídia, reiterando o caráter dúbio da mudança do clima e os altos custos de uma
eventual ratificação.
O quadro abaixo resume as principais campanhas e ações veiculadas por
essas organizações durante as negociações de Quioto, no início dos anos 90,
até o anúncio do governo americano a respeito da não ratificação do protocolo
nos anos 2000:
O Papel de Think Tanks na Formulação da Política Norte-Americana para a Mudança do Clima [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1107, 2021
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Quadro 4 – Classificação dos think tanks conservadores em relação ao tipo de influência
Tipo de influência Categoria Campanha
OUTSIDE
ADVOCACY
Publicações de
Livros
Heartland Institute e “Climate Change
Reconsidered”
Mídia
CEI e propaganda de rádio deslegitimando
Quioto (1997)
George C. Marshall Institute e organização
da Petição de Oregon contra a ratificação
de Quioto (1998)
Petições
Heritage Foundation e publicação de matéria
em seu website elogiando posição de Bush
ao retirar apoio à Quioto (2001)
Parcerias com
Cientistas e
Burocratas de
mesma vertente
ideológica
Heritage Foundation e citação dos
argumentos de Sallie Baliunas em uma
matéria publicada (1999)
Ex-congressista Jack Kemp cita o CEI em
uma rodada do Congresso (1999)
Heartland Institute e Fred Singer fundam
o NIPCC
18
(2003)
C ATO Institute — classifica Patrick Michaels,
negacionista das mudanças do clima
antropogênicas, um “cientista proeminente”
na área (2001)
INSIDE
ADVOCACY
Publicações de
Guias Políticos
Heritage Foundation e “Mandate for
Leadership” (1980)
CATO Institute e “Handbook for Congress” (1994)
CEI e “Environmental Briefing Book for
Congressional Candidates” (1996)
Conferências
CEI e conferências com Patrick Michaels
na sala do National Press Club e com
Chuck Hagel (1997)
Mesas-Redondas
George C. Marshall Institute e mesa-redonda
intitulada “Apocalypse Now or Never:
The Quioto Disaster” (2000)
Fonte: Elaborado pelos autores com dados de Global Warming Petition Project, S/D; Desmogblog, S/D; George
C. Marshall Institute, S/D; Cei, 1997; Heritage Foundation, 1999; Govinfo, 1999; Heritage Foundation, 2001; Mccright;
Dunlap, 2003; Cato Institute, 2006; Singer; Idso, 2009; Heritage Foundation, 2016; NIPCC, 2017.
18 O órgão foi criado através de reuniões informais a partir de 2003 com o objetivo de se contrapor aos relatórios
fornecidos pelo IPCC e desenvolver estudos sem financiamentos governamentais. O principal argumento do
NIPCC é de que a hipótese da relação entre as emissões antrópicas e as mudanças do clima foi altamente
exacerbada em detrimento dos interesses estatais (NIPCC 2017).
Mariana Balau Silveira; Leonardo Alexandre dos Santos
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1107, 2021
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Tendo em vista algumas das dinâmicas dos TTs conservadores, é possível
perceber sua grande capacidade de exercer outside advocacy. Muitos desses
institutos possuem sua própria estrutura de imprensa, o que facilita a publicação
de materiais que visam a mobilizar a opinião pública e os tomadores de decisão
(McCright, Dunlap 2003).
A aproximação dos TTs com climatologistas e burocratas céticos também teve
um papel-chave na propagação dos fundamentos conservadores. As conferências
com o senador Chuck Hagel (CEI 1997) e o climatologista cético Patrick Michaels,
organizadas pelo CEI (McCright, Dunlap 2003), e o artigo da Heritage Foundation
de autoria da astrofísica negacionista Sallie Baliunas, intitulado “Warming up
to the Truth: the real story about Climate Change”, contribuíram para a maior
visibilidade da “ciência alternativa” do clima (Heritage Foundation 1999).
O argumento de Baliunas se baseou nos supostos altos custos de implementação
do Protocolo de Quioto, na ausência de evidências de que o aquecimento global
seria catastrófico e na importância histórica de combustíveis fósseis na geração
de energia nos EUA: “nas próximas décadas, o uso de combustíveis fósseis será
vital para a melhoria das condições humanas” (Baliunas 2002, 4).
A dupla estratégia desses institutos – de convencimento da opinião pública,
via outside advocacy, e de influência no congresso, via inside advocacy – foi um
dos principais fatores que definiram a posição norte-americana na governança
ambiental no fim dos anos 1990. Ainda que Clinton tenha assinado o Protocolo
de Quioto, em 1998, e apoiado a sua implementação, a decisão do senado e as
estratégias de TTs negacionistas levaram à decisão da presidência de George
W. Bush, em 2001, de não aderir ao documento.
Os think tanks conservadores atuaram, desse modo, tanto interna quanto
externamente, antes, durante e após as negociações do Protocolo de Quioto.
Impulsionados pela incerteza geral dos atores quanto à própria natureza antrópica
nas mudanças do clima e aos custos e benefícios das escolhas políticas, esses
atores influenciaram tanto a opinião pública quanto o congresso norte-americano.
Corroborando para a noção de que as decisões dos governos em nível multilateral
não são independentes dos processos em nível doméstico, a decisão do senado,
influenciada por TTs, foi central para a definição do curso de ação político.
Ainda que não seja possível estabelecer uma relação direta de causalidade
entre a atuação dos think tanks estudados e a decisão do governo Bush em
não ratificar o Protocolo de Quioto, a análise realizada permitiu compreender
como esses atores agiram para deliberadamente levantar dúvidas em relação ao
O Papel de Think Tanks na Formulação da Política Norte-Americana para a Mudança do Clima [...]
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 3, e1107, 2021
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caráter antropogênico das mudanças do clima e fomentar um dualismo entre
a preservação ambiental e o crescimento econômico. Na medida em que a
tomada de decisão política nos EUA depende, entre outros fatores, de decisões
legislativas e do apoio da opinião pública, a atuação de atores que interferem
nesses processos e contribuem para o “enquadramento” conservador e cético
das questões em pauta importa.
É possível afirmar, desse modo, que a hipótese proposta inicialmente foi
corroborada – os think tanks estudados atuaram tanto a partir do inside advocacy
– em audiências no congresso e na produção de materiais e cursos aos legisladores
(em sua maioria, republicanos) – quanto do outside advocacy – investindo em
propagandas veiculadas amplamente, nos EUA, durante o período estudado. Os
think tanks norte-americanos conservadores analisados atuaram, desse modo,
como engrenagens dos grupos de interesses que se viam afetados pelas políticas
de regulação da emissão de GEE. É importante que as análises sobre Regime
Internacional de Mudança do Clima levem em consideração também as estratégias
desses atores, e o interesse de seus financiadores, como parte importante da
tomada de decisão política e dos rumos da governança ambiental global – agora
no contexto do Acordo de Paris.
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