Lívia Peres Milani
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 1, e1091, 2021
1-25
Brasil e Estados Unidos:
cooperação em defesa e busca
de autonomia (2003-2010)
Brazil and the United States:
defense cooperation and the quest
for autonomy (2003-2010)
Brasil y Estados Unidos:
cooperación en defensa y la búsqueda
por autonomía (2003-2010)
DOI: 10.21530/ci.v16n1.2021.1091
Lívia Peres Milani
1
Resumo
O objetivo neste artigo é analisar as relações Brasil-EUA, durante os
anos de 2003 a 2010, com foco no campo da defesa e da segurança.
Pergunta-se quais foram as estratégias brasileiras e como a busca de
autonomia combinava-se às relações com a potência. O artigo está
dividido em três seções, além da introdução e das considerações
finais. Na primeira, o foco recai sobre a Política Exterior dos EUA
para a América Latina, na segunda, discute-se a política exterior
brasileira e, na terceira, analisa-se as relações bilaterais através de
três temas: a construção do Conselho de Defesa Sul-americano,
a assinatura do Acordo de Cooperação em Defesa (DCA) e a
transferência de armamentos. Conclui-se que as relações bilaterais
foram permeadas por um clientelismo fraco, no qual o Brasil
impunha limites à parceria com os EUA sem desmontá-la.
Palavras-chave: Brasil-Estados Unidos, clientelismo, cooperação
em defesa.
1 Doutora em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-Graduação em
Relações Internacionais San Tiago Dantas. Atualmente, realiza pesquisa de
pós-doutorado no mesmo programa, a partir do programa Capes-Print/Unesp.
(livialpm@gmail.com). ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4300-205X
Artigo submetido em 29/05/2020 e aprovado em 29/11/2020.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ISSN 2526-9038
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originais sejam creditados.
Brasil e Estados Unidos: cooperação em defesa e busca de autonomia (2003-2010)
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 16, n. 1, e1091, 2021
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Abstract
This article aims to analyze Brazil-US relations in the period between 2003 and 2010,
focusing on defense and security issues. I ask how the Brazilian strategies and the quest
for autonomy vis-à-vis the United States were put in place. The article is divided into three
sections, in addition to the introduction and final remarks. In the first, I focus on the US
foreign policy to Latin America, in the second, on Brazilian foreign policy, and, in the
third, I analyze bilateral relations through the discussion of three themes: the construction
of the South American Defense Council (SADC), the signing of the Defense Cooperation
Agreement (DCA), and arms transfers. I conclude that the bilateral relationship was
permeated by weak clientelism, in which Brazil imposed limits on the partnership with
the United States, without dismantling it.
Keywords: Brazil-U.S., clientelism, defense cooperation.
Resumen
El propósito de este artículo es analizar las relaciones Brasil-Estados Unidos, entre 2003 y
2010, centrándose en el campo de la defensa y de la seguridad. Buscamos responder cuáles
fueron las estrategias brasileñas y cómo se combinó la búsqueda de la autonomía con
las relaciones con aquella potencia. El artículo se divide en tres secciones, además de la
introducción y de las observaciones finales. En la primera, el foco está en la Política Exterior
de Estados Unidos para América Latina, en la segunda, en la política exterior brasileña y, en
la tercera, son analizadas las relaciones bilaterales a través de tres temas: la construcción
del Consejo de Defensa Suramericano, la firma de el Acuerdo de Cooperación en Defensa
(DCA) y la transferencia de armas. Se concluye que las relaciones bilaterales estuvieron
permeadas por un clientelismo débil, en el que Brasil impuso límites a la asociación con
Estados Unidos sin desmantelarla.
Palabras clave: Brasil-Estados Unidos, clientelismo, cooperación en defensa.
Introdução
O objetivo neste artigo é analisar as relações bilaterais entre o Brasil e os
Estados Unidos da América (EUA), com foco nas questões de defesa e segurança.
Argumenta-se que, apesar de marcadas por relativo distanciamento e ambiguidade,
as relações bilaterais continuaram a ser vistas como relevantes por ambas as
partes, havendo espaços de cooperação, como sinalizado pela assinatura do Acordo
de Cooperação em Defesa (DCA, na sigla em inglês) em 2010. Embora tenha um
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caráter de acordo guarda-chuva, o tratado abriu espaço para maior cooperação
e para a assinatura de acordos mais específicos em um período posterior.
A análise das relações bilaterais é essencial para entender, de forma mais
completa, as relações interamericanas, pelo peso político-econômico dos dois
países analisados e pela relevância das relações bilaterais para ambas as partes.
Ademais, as relações Brasil-EUA no início do século XXI fornecem dados empíricos
relevantes para analisar as dinâmicas das relações entre países semiperiféricos e
grandes potências, tendo em vista a ascensão de governos de centro-esquerda no
Brasil, que estiveram no poder de 2003 a 2015, que contestavam a subordinação
em relação aos EUA e demandavam maior autonomia para a condução da política
exterior, ao mesmo tempo em que buscavam manter relações cordiais com a
potência.
Caracterizar as relações entre Brasil e EUA é uma tarefa complexa. Embora
o discurso governamental utilize os termos “parceria” ou “cooperação”, são
relações marcadas por intensa assimetria, o que não é revelado por tais termos.
A assimetria impõe constrangimentos que pesam de forma diferente e mais
intensa sobre a parte mais débil. A ideia de alinhamento, destacada por parte
da literatura, traz outras tantas complicações. Nesse caso, além da assimetria
não estar ressaltada, o termo passa a percepção de uma aproximação quase
que total, com o Brasil seguindo os passos e orientações dos EUA em todos os
aspectos e temas. Não era essa a situação no período analisado – na qual havia
combinação de resistência e cooperação. Portanto, são necessários conceitos que
iluminem a estrutura que impõe constrangimentos específicos para a atuação
brasileira frente aos EUA e que também permitam maior matização da análise.
Estudos importantes que contribuem para conceituar as relações bilaterais
foram feitos, por exemplo, por Letícia Pinheiro (2000) e Maria Regina Soares de
Lima (1994). Contudo, ambas buscavam analisar a Política Exterior Brasileira (PEB)
de forma geral. Lima (1994) aponta a existência de dois paradigmas de PEB, um
baseado em uma aliança especial com os EUA e outro, denominado globalismo,
baseado na diversificação de parcerias. Na mesma linha, Pinheiro (2000) divide a
PEB entre momentos marcados pelo americanismo – aproximação aos EUA como
estratégia principal – e pelo globalismo – marcado pela diversificação de parcerias,
com especial atenção ao Sul Global. De acordo com a autora, apesar das mudanças,
a busca de autonomia é uma linha de continuidade da PEB (Pinheiro 2000).
No entanto, esses paradigmas não têm como objetivo a análise mais específica
das relações bilaterais com os EUA. Como a adoção de um paradigma globalista,
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como ocorreu durante os governos Lula, impacta nas relações bilaterais com a
potência no campo da segurança internacional? Significa um rompimento da
relação bilateral ou dos contatos no campo da segurança? Como argumenta-se
ao longo do texto, a busca de autonomia e de relações com o Sul Global não
implicaram em rompimento com os EUA, especialmente no campo da segurança,
e manter a cordialidade foi um objetivo central do Brasil.
Com o objetivo de caracterizar relações assimétricas nas quais há algum grau
de cooperação, Carney (1989) apresenta o conceito de clientelismo, definindo-o
com base na identificação de díades cliente-patrão nos relacionamentos bilaterais.
Em sua definição, o clientelismo é “uma relação particular e recíproca entre dois
atores que controlam recursos desiguais [...]; [que] não é vista como um jogo
de soma zero por nenhuma das partes”
2
(Carney 1989 p. 44). As díades cliente-
patrão envolvem um tipo de intercâmbio no qual os clientes aquiescem em temas
cruciais e esperam um retorno em garantias de segurança e assistência militar.
O clientelismo expressa-se em fluxos e conexões, tanto no plano militar como
econômico, e envolve tratados de amizade e segurança, alianças regionais e
presença de tropas no território do cliente (Carney 1989). Contudo, o alinhamento
do cliente nem sempre é total e pode haver temas de desacordo e desequilíbrios
na relação, com diminuição da influência do mais forte. A adoção de uma postura
de maior assertividade pelo cliente tende a gerar contrarreação e o patrão pode
reduzir a assistência e impor pressões militares, diplomáticas ou econômicas.
Assim, entendemos que há situações de clientelismo forte, nas quais as conexões
são intensas, há bases militares instaladas, aliança formal e atuação conjunta
em intervenções militares, e de clientelismo fraco, marcado pela existência de
cooperação e tratados mais frouxos, que podem ser combinados com divergências
e formas de resistência.
Embora revelador, o conceito de clientelismo de Carney (1989) possui uma
limitação importante, pois abstrai as questões domésticas e não trata, de forma
mais densa, como as relações com a potência influem nas dinâmicas e disputas
por poder no plano interno. A falta de especificação dos atores internos em tais
concepções omite o fato de que as políticas exteriores podem servir a diferentes
grupos sociais. Nesse sentido, a concepção de clientelismo de Sylvan e Majestik
(2009) agrega à análise das relações Brasil-EUA. Tais autores entendem que os
clientes dos EUA são atores políticos domésticos e não Estados. De acordo com
2 No original: “Clientelism refers to a particularized and reciprocal relationship between two actors controlling
unequal resources […] the relationship is not viewed as a zero-sum game by either party.”
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os autores, a preocupação dos EUA seria com a manutenção de uma configuração
interna de poder, que atribuiria poder formal a atores próximos dos EUA (Sylvan;
Majeski, 2009), p. 25)
Dito de outra forma, a preocupação central é com a manutenção de uma
correlação nacional de forças políticas e econômicas que aquiescem com o
domínio internacional dos EUA e que fazem uso instrumental da relação com
a potência para manter seu domínio interno. Nessa perspectiva, os clientes dos
EUA são grupos sociais e não Estados. Os EUA fazem uso de diferentes meios,
como vigilância, proposição de políticas, assistência ao desenvolvimento, venda
de armas, treinamento militar, operações encobertas e intervenções para manter
os grupos aliados no poder e, assim, interferem nas correlações de forças internas
(Sylvan; Majeski 2009).
Tendo como pano de fundo esse conceito, busca-se analisar as relações
Brasil-EUA, as quais foram marcadas pela demanda brasileira por autonomia e,
ao mesmo tempo, pela continuidade dos vínculos no campo da segurança e da
defesa. Do ponto de vista do Brasil, percebe-se que as relações com os EUA são
relevantes e perenes, uma vez que o país fornece treinamento e equipamento
para as Forças Armadas brasileiras, porém nunca houve um clientelismo forte,
marcado pela presença de bases militares permanente ou participação brasileira em
intervenções militares. Argumenta-se que, durante os governos Lula, as relações
bilaterais foram permeadas por um enfraquecimento do clientelismo. O Brasil
enfatizou a busca de autonomia em sua Política Exterior, o que levou à busca de
novas parcerias. Por outro lado, o Brasil não rompeu os contatos militares com os
EUA, não denunciou o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR)
e assinou novos acordos com a potência. Em âmbito regional, havia demandas
para que o governo brasileiro atuasse de forma a contribuir com a continuidade
da influência estadunidense na região. O Brasil, por sua vez, buscava manter
a parceria bilateral, embora não agisse conforme as expectativas dos EUA em
relação aos governos sul-americanos mais à esquerda: Bolívia e Venezuela.
O artigo divide-se em três partes, além da introdução e das considerações
finais. Inicialmente, é realizada uma revisão da literatura sobre a Política Exterior
dos EUA para a América Latina no início do século XXI, focando no papel atribuído
pela potência ao Brasil, na segunda, discute-se a política exterior brasileira e a
postura do país frente aos EUA. Por fim, analisa-se as relações bilaterais no campo
da Defesa através de três pontos: a construção e o significado do Conselho de
Defesa Sul-americano, a assinatura do Acordo de Cooperação em Defesa (DCA) e
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a transferência de armamentos. Conclui-se que as relações bilaterais no período
analisado foram permeadas por um clientelismo fraco, no qual o Brasil impunha
limites à parceria com os EUA sem desmontá-la.
A pesquisa foi realizada a partir de análise textual de documentos oficiais –
desclassificados ou públicos. Os documentos foram inicialmente selecionados a
partir da busca por palavras-chave (Brasil-Estados Unidos; Acordo de Cooperação
em Defesa; GSOIA; Embraer; Defesa). A intenção era ter uma visão geral sobre os
temas destacados pelos governos e pelas diplomacias brasileira e estadunidense
sobre o processo de negociação do DCA e sobre como os governos do Brasil e
dos EUA percebiam a liderança brasileira na América do Sul. Para a análise dos
mesmos, os documentos foram organizados cronologicamente, foi feita uma
leitura inicial, com o objetivo de seleção dos documentos de interesse, e depois
leituras mais aprofundadas. Algumas passagens representativas de telegramas
diplomáticos são citadas nas seções 2 e 4.
Foram utilizadas como fontes: telegramas diplomáticos, documentos oficiais e,
de forma complementar, discursos de representantes brasileiros e estadunidenses.
Nesse ponto, é preciso fazer um esclarecimento sobre as limitações destas fontes.
Os telegramas diplomáticos dos EUA provêm da Biblioteca Pública de Diplomacia
montada pelo portal Wikileaks a partir de documentos desclassificados, documentos
obtidos através de Lei de Acesso à Informação e documentos confidenciais
vazados e enviados ao portal. A coleção mais útil à nossa pesquisa refere-se ao
“Cablegate”, composta de telegramas diplomáticos vazados e enviados ao portal
e que correspondem a comunicações que aconteceram na primeira década do
século XXI. No caso do Brasil, foi feita pesquisa e levantamento de telegramas no
arquivo do Ministério das Relações Exteriores (MRE), em Brasília, porém grande
parte dos telegramas ainda se encontra classificada – e, portanto, o acesso não
é possível. Assim, há mais informações disponíveis provenientes dos EUA do
que vice-versa.
Os EUA, o Brasil e a América Latina no início do século XXI
3
Em grande parte, a literatura acadêmica sobre as relações interamericanas
identifica a falta de atenção dos EUA em relação à América Latina no início
3 Por limites de espaço e foco do artigo, não será possível trabalhar aqui com as diferenças entre os governos
Bush e Obama, cujas administrações foram marcadas por diferentes estilos e estratégias no que se refere à
Política Exterior para a América Latina. Para uma análise mais detalhada, ver o livro “The Obama Doctrine
in the Americas” (Kassab; Rosen 2016).
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do século XXI (Crandall 2011; Hakim 2006; Tulchin 2016; Lima 2013). Foi um
período no qual a potência dedicava sua atenção à “guerra global ao terror” e
ao grande Oriente Médio, onde se desdobravam as ocupações do Iraque e do
Afeganistão. Esse cenário combinava-se com outros dois fatores: a ascensão de
governos latino-americanos de centro-esquerda que questionavam a parceria com
a potência e a ampliação da atuação chinesa e russa na região. Os EUA, por sua
vez, não agiram abertamente de forma a limitar as conexões entre os governos
progressistas e China e Rússia. Essa conjunção de fatores criava a percepção
de um hemisfério que se tornava pós-hegemônico (Riggirozzi and Tussie 2012;
Crandall 2011).
Essa percepção ganhava materialidade com a crise do sistema interamericano,
evidenciada pela derrocada das negociações para a formação da Área de Livre
Comércio das Américas (ALCA) e pelas divergências no seio da Organização dos
Estados Americanos (OEA). Ao mesmo tempo, instituições de cooperação regional
ganhavam corpo na América do Sul, excluindo os EUA e agindo com a ambição
de ampliar graus de autonomia regional. Tais organizações, com destaque para
a União Nações Sul-americanas (UNASUL), atuavam em áreas antes restritas à
cooperação pan-americana (Lima 2013). A consolidação do Conselho de Defesa
Sul-americano (CDS) em seu ínterim tornou-se uma das evidências mais citadas
de que os países da região buscavam juntar forças e criar uma área geopolítica
de reduzida influência estadunidense. A criação do CDS levava a uma percepção
de enfraquecimento do sistema interamericano de defesa, com sobreposição de
funções antes concentradas na Junta Interamericana de Defesa (JID).
Contudo, a diminuição da influência dos EUA no campo institucional –
referente à perda de protagonismo da OEA, do sistema de defesa pan-americano
e à derrocada da ALCA – não significava diminuição de seu poder ideológico,
coercitivo e econômico. Biegon (2017) aponta o Comando Sul como um ator
importante para a influência militar dos EUA na região e ressalta que a reativação
da Quarta Frota mostrou o ímpeto de renovação da presença militar da potência
no continente. Os militares estadunidenses acompanharam e buscaram reagir à
emergência de correntes políticas sul-americanas críticas aos EUA, descrevendo-as
como populistas (Biegon 2017). Tal caracterização não abrangia todos os governos
progressistas e de centro-esquerda, mas buscava dividi-los em responsáveis e
irresponsáveis – o Brasil governado por Lula recaía no primeiro caso.
Nesse sentido, a prioridade dirigida ao Oriente Médio não significou uma
diminuição da atuação estadunidense na América Latina, que continuava a
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influenciar os rumos regionais (Biegon 2017; Long 2016). A “guerra global ao terror”
não excluía a América Latina, ao contrário, enquadrava certas questões locais ao
paradigma global. Houve aumento da assistência internacional destinada à região
para o combate às guerrilhas, especialmente na Colômbia, e a emergência de
uma associação retórica entre drogas e terrorismo (Battaglino 2012; Buxton 2011;
Emerson 2010; Isacson 2015; Garry Prevost and Campos 2007; Tokatlian 2015).
Os EUA também identificavam áreas não governadas na América Latina, onde
percebiam a proliferação de práticas criminosas, como lavagem de dinheiro e
tráfico de drogas e, potencialmente, terrorismo (Mateo and Santos 2014).
A potência manteve e aprofundou relações bilaterais importantes na América
do Sul, com atores como Chile, Colômbia, México e Peru, e buscava preservar
conexões com atores domésticos em países governados por lideranças mais
refratárias à sua primazia. À derrocada da proposta da ALCA, seguiu-se a estratégia
de priorizar acordos bilaterais de livre comércio, assinados com Chile (2004),
Colômbia (2006) e Peru (2006), e o acordo multilateral com os países da América
Central e a República Dominicana (2004).
A priorização de relações bilaterais advinha tanto das dificuldades nos
relacionamentos com determinados governos quanto da estratégia dos EUA,
que se tornava mais unilateral a partir do governo de Bush e dos atentados
terroristas de 11 de setembro. A importância das relações bilaterais no âmbito
das relações interamericanas é destacada na Estratégia de Segurança Nacional
de 2002, segundo a qual:
No Hemisfério Ocidental, formamos coalizões flexíveis com países que
compartilham nossas prioridades, destacando-se México, Brasil, Canadá,
Chile e Colômbia. Juntos, promoveremos um hemisfério verdadeiramente
democrático, onde nossa integração avança em segurança, prosperidade,
oportunidades e esperança
4
(The White House 2002 p. 10).
Embora tais relações bilaterais não tenham garantido o fortalecimento do
sistema hemisférico, foram importantes para a continuidade da influência e
da presença militar dos EUA na região, ganhando maior proeminência com as
dificuldades no âmbito multilateral. Assim, as relações bilaterais são relevantes
para entender, de forma mais completa, as relações interamericanas no período
4 No original: “In the Western Hemisphere we have formed flexible coalitions with countries that share our
priorities, particularly Mexico, Brazil, Canada, Chile, and Colombia. Together we will promote a truly democratic
hemisphere where our integration advances security, prosperity, opportunity, and hope.”.
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do giro à esquerda (2003-2015), e as relações com o Brasil mostram-se como
uma das mais interessantes. Não há dúvidas de que o país fez parte do giro à
esquerda, inclusive liderando iniciativas para a formação de instituições sul-
americanas de cunho político. Por outro lado, o país buscava acomodação com
os EUA, com o objetivo de frear confrontações que pudessem surgir de sua
atuação global e regional.
Ao mesmo tempo, os EUA continuavam a perceber que as relações
bilaterais com o Brasil eram relevantes para reafirmar sua liderança regional.
O reconhecimento do papel sub-regional do Brasil sugeria a possibilidade de uma
relação especial, na qual os EUA apoiariam formas de liderança brasileira que fossem
condizentes com seus objetivos e com a manutenção de sua própria influência.
Havia certa expectativa, em Washington, de que os custos de manutenção da
ordem regional pudessem ser divididos com o Brasil (Spektor 2010). O fato de o
governo Lula fazer parte do giro à esquerda não era uma desvantagem – poderia,
inclusive, tornar-se um ponto positivo a depender das capacidades do governo
brasileiro em amenizar as posições mais radicais de Venezuela e Bolívia.
No que se refere à Venezuela, os documentos diplomáticos do Departamento
de Estado mostram que os EUA tinham interesse em construir um mecanismo
bilateral de consultas sobre a situação na Venezuela, buscando institucionalizar
o diálogo sobre esse tema, produzir cooperação e troca de inteligência. Os EUA
esperavam posturas mais assertivas do Brasil em relação àquele governo. No
entanto, a posição brasileira era um fator de frustração para os diplomatas
estadunidenses, tendo em vista que o governo Lula percebia Chávez como um
governo legítimo, o que não correspondia à visão dos representantes do Norte,
que o viam como uma ameaça à região. Por outro lado, os representantes
brasileiros buscavam destacar suas credenciais como um fator de amenização
à Chávez. Relato de 2005 sobre conversa entre o então Ministro das Relações
Exteriores brasileiro, Celso Amorim, e o embaixador estadunidense em Brasília,
John J. Danilovich, ilustra essa dinâmica:
O embaixador esquematizou […] a crescente preocupação do governo
norte-americano com a retórica e as ações de Chávez e enfatizou que o
governo dos EUA vê Chávez como uma ameaça [...] ele pediu que o ministro
Amorim considerasse a institucionalização de um engajamento político
mais intenso entre o USG [o governo dos EUA] e o GOB [governo brasileiro]
sobre Chávez, com a criação de um acordo dedicado a compartilhamento de
inteligência. […] Amorim disse que Chávez foi democraticamente eleito [...].
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Por essas razões, “temos que trabalhar com ele e não queremos fazer nada
que coloque em risco nossa relação”, afirmou Amorim. Amorim disse que o
GOB gostaria de intensificar seu diálogo político com os EUA sobre Chávez,
mas não tem interesse em compartilhar informações [...]. Descrevendo a
relação do Brasil com a Venezuela como “sensível”, Amorim disse que o
GOB precisava tomar cuidado para não dar passos (por exemplo, atividade
de inteligência com USG) que poderiam minar sua credibilidade com
Chávez e a capacidade do governo brasileiro de influenciá-lo positivamente.
Amorim disse que não queria exagerar a importância do papel do Brasil
em conter os comportamentos mais extremos de Chávez, mas, como
exemplos, citou o trabalho do Brasil na formulação do Grupo de Amigos
[...], mencionou uma recente sugestão dada a Chávez em uma reunião no
Uruguai para acalmar sua retórica e também contou como Lula persuadiu
pessoalmente Chávez a não nadar em uma praia chilena onde Chávez
pretendia proclamar à imprensa que estava tomando banho em um ponto
que deveria ser a costa da Bolívia no Pacífico (Embassy Brazil 2005 a)
5
.
Lógica semelhante aparece no que se refere à Bolívia, sendo que o governo
brasileiro buscava mostrar-se como fonte de moderação e o governo dos EUA
buscava que o país adotasse uma posição mais dura. No contexto da campanha
eleitoral que levou à eleição de Evo Morales, em 2005, um relato de diálogo
entre o então vice-secretário de Estado, Robert Zoellick, e Celso Amorim, mostra
as diferenças de percepção e a posição do Brasil enquanto moderador de tais
governos:
Em relação a Morales, [o ministro] Amorim disse que, por meio do
envolvimento brasileiro, Morales parece estar mudando um pouco e tende
a moderação [...]. O ministro das Relações Exteriores acrescentou que o
5 No original: “Ambassador outlined [...] the USG's growing concern about Chavez's rhetoric and actions,
and stressed that the USG increasingly sees Chavez as a threat [...] he asked that FM Amorim consider
institutionalizing a more intensive political engagement between the USG and GOB on Chavez, and standing
up a dedicated intelligence-sharing arrangement […]. Amorim said that Chavez has been democratically
elected […]. For those reasons, "we have to work with him and do not want to do anything that would
jeopardize our relationship with him," Amorim affirmed. Amorim said the GOB would welcome intensifying
its political dialogue with the U.S. on Chavez, but has no interest in intelligence sharing […]. Describing
Brazil's relationship with Venezuela as "sensitive," Amorim said the GOB needed to take care not to take steps
(e.g., intelligence activity with the USG) that could undermine its credibility with Chavez and undercut the
GOB's ability to influence him in a more positive direction. Amorim said that he did not want to exaggerate
the importance of Brazil's role in curbing Chavez's more extreme behaviors, but in example Amorim noted
Brazil's work with the Friends Group […], Lula's recent suggestion to Chavez in a meeting in Uruguay that
he tone down his rhetoric, and also told a story of how Lula had personally persuaded Chavez not to go
swimming at a Chilean beach where Chavez intended to proclaim to gathered press that he was bathing in a
spot which should be Bolivia's coastline on the Pacific.”
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presidente Lula tem uma influência positiva sobre Morales [...] Amorim
sugeriu que os EUA talvez precisassem pensar em ser mais flexíveis com
Morales, e o vice-secretário respondeu que seria difícil ser flexível com
alguém que tem o tipo de vínculo com “cocaleros” que Morales mantém
e cujo compromisso com a democracia é incerto. [...]. O vice-secretário
disse a Amorim que [...] a comunidade internacional precisa trabalhar
com a Bolívia após a eleição para garantir algum grau de governabilidade.
Ele disse que seria útil para os EUA e o Brasil, entre outros, trabalharem
com a OEA para descobrir como criar um pacto político para administrar
o país. [...] Amorim disse acreditar que esse tipo de discussão poderia ser
útil, mas acrescentou que a comunidade internacional deve agir com muito
cuidado na Bolívia, porque há uma crescente radicalização de todos os
lados. Além disso, há alguma sensibilidade na Bolívia em relação à OEA
[...] (Embassy Brazil 2005b)
6
.
Os relatos mostram que os governos de EUA e Brasil possuíam percepções
diferentes sobre os governos de esquerda que ganhavam espaço naquele momento.
O Brasil percebia os governos mais radicais como legítimos, o que não era
compartilhado pelos EUA, que viam a necessidade de contenção. O Brasil
apresentava soluções no sentido de amenizar as posturas mais radicais de Chávez
e Morales através do diálogo e do capital político de Lula. Contudo, essa não era
a solução preferida pelos EUA, que identificavam a necessidade de políticas mais
duras, com vistas à contenção e à atuação das organizações pan-americanas. Essa
dinâmica mostra como os EUA encontravam no Brasil um ator relevante na América
do Sul e buscavam dividir a liderança dentro de determinados parâmetros. No
entanto, o Brasil impunha limites à cooperação com os EUA e não tinha interesse
em aderir de forma total à uma estratégia de liderança compartilhada. As visões
de mundo e interesses de ambos eram diferentes, especialmente no que se refere
aos governos sul-americanos. A análise da Política Exterior brasileira contribui
para entender essa dinâmica de forma mais completa.
6 No original: “Regarding Morales, FM Amorim said that through Brazilian engagement with Morales, he appears
to be changing a little and is tending toward moderation […] The Foreign Minister added that President Lula
has had a positive influence on Morales. Amorim suggested that the U.S. might need to think about being
more flexible with Morales, to which the Deputy Secretary replied that it would be hard to be more flexible
[…] with someone that has the kind of ties to "Cocaleros" that Morales maintains, and given uncertainties
about Morales' commitment to democracy. […] The Deputy Secretary told Amorim that […] international
community needs to work with Bolivia after the election to guarantee some degree of governability. He said
it would be useful for the U.S. and Brazil, among others, to work with the OAS to figure out how to create a
political compact to run the country. [..] FM Amorim said he believed that kind of discussion could be useful,
but added that the international community had to act very carefully in Bolivia because there is growing
radicalization on all sides. In addition, there is some sensitivity in Bolivia regarding the OAS […]”
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A Política Exterior brasileira durante o governo Lula e os EUA
A eleição de Lula para a presidência do Brasil, em 2002, significou uma
modificação relevante para a PEB, com impactos para as relações bilaterais com
os EUA. A política exterior formulada pelo governo Lula
7
enfatizava a defesa da
soberania nacional e buscava estabelecer parcerias com países em desenvolvimento
como forma de aumentar o poder de negociação brasileiro em fóruns globais
(Almeida 2004; Brands 2010; Mares Trinkunas 2016; Vigevani e Cepaluni 2007).
Não havia falta de atenção aos países desenvolvidos, mas uso instrumental
das relações Sul-Sul como forma de aumentar o poder de barganha frente ao
eixo Norte-Sul (Pecequilo 2008). Ganharam espaço, nesse momento, os arranjos
com Índia, China,
África do Sul e Rússia, nos âmbitos dos fóruns IBAS e BRICS. Também
houve renovada atenção às relações com a África, com o Oriente Médio, e maior
ênfase para as relações com a América do Sul. Naquele momento, o regionalismo
foi pensado como uma forma de construir um polo de poder sul-americano
que impactasse na transição em direção a uma ordem internacional multipolar
(Lima 2013).
Vigevani e Cepaluni (2007) conceituam essa estratégia como “autonomia pela
diversificação”, argumentando que seu objetivo era garantir maiores margens
de manobra no sistema internacional. Brands (2010) acrescenta que o objetivo
era acelerar e reforçar a transição de poder em âmbito mundial, em direção a
um mundo multipolar. Mares e Trinkunas (2016) avaliam esse período como de
busca de ascensão brasileira, com o objetivo de ganhar maior espaço de decisão
e influência na formulação das regras que regem a ordem internacional.
A ação brasileira era afirmativa e propositiva, reformista da ordem mundial,
demandando espaço e poder decisório nos regimes internacionais, e possuía
7 O período correspondente ao governo de Dilma Rousseff não será analisado aqui. Contudo, cabe pontuar
que durante seu governo houve menor atenção dedicada à PEB e maiores dificuldades para implementar a
agenda (Cervo and LESSA 2014), decorrente de desafios internos e externos. A situação estrutural era mais
desafiadora ao Brasil naqueles anos, especialmente em razão do fim do boom das commodities. O momento
de maior tensão nas relações com os EUA ocorreu em 2013, após a divulgação de documentos vazados que
indicavam que uma agência de inteligência estadunidense, a National Security Agency (NSA), havia espionado
a presidente brasileira. Após o episódio, Rousseff demandou que o governo Obama se desculpasse – o que não
ocorreu – e cancelou visita de Estado que faria ao país. Contudo, houve retomada dos contatos presidenciais
em 2015, quando Rousseff viajou à Washington e reuniu-se com Obama. A confrontação com os Estados
Unidos foi conjuntural, não se estabelecendo como um marco do governo. De acordo com Pecequilo (2014),
no início do governo Rousseff, houve inclusive busca de reaproximação bilateral com a potência hegemônica.
Lívia Peres Milani
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características específicas. De acordo com Narlikar (2010), o Brasil era o ator
mais conservador e conformado com o sistema internacional entre os BRIC e
sua demanda de reconhecimento enquanto potência emergente não significava
contestação e confrontação, mas atuação ativa. A política exterior brasileira
apoiava-se principalmente no soft power, inclusive em razão das limitações do
país no que se refere ao seu hard power (Mares; Trinkunas 2016). Com relação às
normas e aos princípios da ordem internacional, havia adesão a certos aspectos,
como democracia, direitos humanos e não-proliferação, e concepções opostas
às dos EUA. O Brasil se opunha, por exemplo, ao uso da força para impor a
democracia e atribuía prioridade ao conceito de soberania, visto como prioritário
em relação à difusão dos direitos humanos e da democracia. A não-interferência
mantinha-se como um elemento central da política exterior do país. No âmbito
da não-proliferação, o país abstinha-se de desenvolver artefatos nucleares, mas
demandava redução e eventual extinção dos arsenais nucleares por parte das
potências. Os diplomatas brasileiros reiteravam o direito de todos os países de
desenvolverem atividades nucleares com fins pacíficos, inclusive no caso do
Irã, em que persistiam desconfianças e imposição de sanções por parte dos EUA
(Amorim 2015).
O Brasil buscava uma reforma moderada do sistema internacional. Embora
essa estratégia não fosse antiamericana, a retórica crítica à estratificação do
sistema internacional e à hegemonia colocava Brasil e EUA em lados opostos.
Os EUA procuravam manter sua primazia, enquanto o Brasil buscava promover
mudança e desconcentração de poder. Além disso, o governo Lula favoreceu
a aproximação com China, Irã e Rússia, países que demandavam revisão da
ordem de forma mais enfática e eram crescentemente percebidos pelos EUA
como ameaças ou desafios à manutenção de seu poder global.
A ambição brasileira de ganhar maior autonomia e protagonismo mundial
expressava-se também em sua estratégia regional e na ambição de estabelecer
a América do Sul como uma região diferente do Hemisfério Ocidental. Havia,
nesse objetivo, uma pretensão de criar um espaço geopolítico próprio, no qual
o poder de influência dos Estados Unidos fosse menor (Mares; Trinkunas 2016;
Brands 2010). Por outro lado, havia um esforço brasileiro em buscar acomodação
nas relações bilaterais com os EUA, assim como não desafiar sua hegemonia.
O governo Lula, assim como o Itamaraty, entendia que a confrontação com os
EUA poderia ser prejudicial ao desenvolvimento do país, à atração de investimento
e ao acesso ao crédito e, assim, prezavam por relações amistosas. Buscava-se
Brasil e Estados Unidos: cooperação em defesa e busca de autonomia (2003-2010)
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evitar sanções dos EUA ao Brasil. Portanto, apesar da retórica e de ações que
buscavam autonomia em relação aos EUA, também houve pontos de convergência
e de aprofundamento das relações bilaterais.
Ainda durante o pleito, Lula divulgou um documento, a “Carta ao Povo
Brasileiro”, prometendo continuidade da política macroeconômica adotada por
seu antecessor e moderando o discurso crítico ao neoliberalismo (Silva 2002).
Ao mesmo tempo, o PT buscou construir canais de diálogo com Washington,
com a intenção de desfazer a reputação de líder radical que Lula possuía entre
os formuladores de política estadunidenses (Spektor 2014). Como descrito em
telegrama da Embaixada de Washington em Brasília, Lula visitou os EUA em
2002, antes de sua primeira posse presidencial, com o objetivo de desfazer
percepções negativas. Os diplomatas estadunidenses identificavam que “o PT
tem a sensação de que o Brasil pode desempenhar um papel importante, mas só
pode alcançar seu potencial em cooperação com os EUA
8
” (Embassy Brazil 2002).
As relações interpessoais que se estabeleceram entre Bush e Lula eram marcadas
por cordialidade e respeito mútuo, sendo comum a imagem de que ambos se
entendiam e mantinham boas relações de trabalho, embora os desentendimentos
tenham aumentado relativamente com a posse de Obama (Spektor 2014; Amorim
2015).
Os treinamentos militares e a assistência dos Estados Unidos destinados ao
Brasil se mantiveram em áreas como combate ao narcotráfico e ao terrorismo – as
duas ameaças principais percebidas pela potência no Hemisfério Ocidental (Center
for International Policy 2019; Milani 2019). Além disso, o Brasil adotou regras
mais duras em âmbitos como lavagem de dinheiro e mecanismos anticorrupção,
em convergência a demandas dos Estados Unidos (Milani 2019). Apesar das
divergências de alto nível, a cooperação antiterrorismo e antinarcóticos manteve-
se e fortaleceu-se no nível técnico em razão das Olímpiadas do Rio de Janeiro,
que ocorreram em 2016 (U.S. Department of State 2017; U.S. Department Of
State 2016).
Assim, as relações Brasil-EUA no período dos governos Lula foram marcadas
por ambiguidades nos contatos com os EUA. Russell e Tokatlian (2009) definem
a estratégia brasileira como de “oposição limitada”, referindo-se a uma política
mista, na qual se combinam resistência e colaboração. Assim, não houve um
8 No original: “The PT has the sense that Brazil can play an important role but can only reach its potential in
cooperation with the US”.
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rompimento total do clientelismo – entendido como cooperação assimétrica que
não é vista como um jogo de soma zero –, apesar da inclusão de espaços de
resistência. Para analisar de forma mais profunda o tema, a seguir analisa-se as
relações bilaterais no campo da Defesa.
As relações bilaterais Brasil-EUA no campo da Defesa:
autonomia e aproximação
No campo da Defesa, a lógica de combinar autonomia e aproximação mostra
seus efeitos. Em geral, a literatura ressalta a busca de autonomia brasileira,
especialmente, através da construção do Conselho de Defesa Sul-americano
(CDS) (Flemes and Nolte 2011; Vitelli 2016). O CDS visava à criação de conceitos
e à identificação de ameaças próprias pela região. Temas referentes à segurança
pública, como crime organizado e narcotráfico, não entravam no rol de temas
debatidos no CDS, ao contrário do que ocorria nas instituições pan-americanas
(Saint-Pierre 2011). Todavia, a criação do CDS não significou o desengajamento
brasileiro em relação às instituições de cooperação em defesa pan-americanas,
pois o Brasil passou a investir mais fortemente em tal âmbito, obtendo como
retorno a presidência da Junta Interamericana de Defesa (JID), que é ocupada
desde 2006 por um representante brasileiro e, antes disso, apenas havia sido
liderada por estadunidenses (Representação do Brasil na JID, 2006).
Houve preocupação do governo Lula em evitar que a criação do CDS
impactasse nas relações com os EUA. Entre 18 e 21 de março de 2008, o então
ministro da Defesa, Nelson Jobim, realizou uma visita a Washington, buscando
contemporizar e explicar ao governo estadunidense a criação do CDS. O Ministério
da Defesa (MD) via a necessidade de evitar que o Conselho fosse visto pela
potência como prejudicial a seus interesses. A continuidade do engajamento
brasileiro nas instituições pan-americanas e o esforço em contemporizar com os
Estados Unidos mostram que, para o Brasil, a criação do CDS não significava o
deslocamento da cooperação do âmbito hemisférico para o sub-regional, mas a
criação de várias instâncias de diálogo e coordenação (Spektor 2010).
Ainda mais relevante, em um telegrama enviado pela Embaixada dos EUA
no Brasil ao Departamento de Estado, o então Embaixador Clifford Sobel reporta
que o presidente Lula chegou a discutir com Obama a possibilidade de que a
região pudesse cooperar com os EUA em operações contra o narcotráfico através
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do CDS (Embassy Brazil 2009). Sobel também relata que Nelson Jobim afirmou
que o Conselho “poderia ser a melhor maneira de convencer outros países a
envolver suas forças armadas na luta contra o narcotráfico
9
” (Embassy Brazil
2009). Embora não tenha sido colocada em prática, essa posição ia ao encontro
das demandas dos EUA e diminuiria o papel do CDS enquanto fonte de autonomia
– adequando-o aos interesses estadunidenses.
Assim, a busca de autonomia através do CDS não significava um afastamento
dos EUA no campo da Defesa. De fato, houve institucionalização das relações
bilaterais através da assinatura de dois tratados em 2010: o Acordo de Cooperação
em Defesa (DCA, na sigla em inglês) e o Acordo de Segurança Geral em Informação
Militar (GSOIA, na sigla em inglês), ratificados em 2015. O primeiro é um acordo-
quadro, relevante porque criou uma estrutura para as relações bilaterais em
defesa, inexistente desde que o Brasil renunciou o acordo militar bilateral em
1977, e permitia um mecanismo mais simples para a cooperação, possibilitando
que a mesma ocorresse diretamente entre o Departamento de Defesa e o MD.
O segundo, por sua vez, estabelecia regras e procedimentos específicos para a
troca de informações sensíveis entre ambos os países.
Tais acordos eram uma demanda antiga dos Estados Unidos, estando presente
em conversas bilaterais desde 2004. No entanto, havia certa resistência brasileira
na assinatura de ambos. Em reunião bilateral em 2004, a delegação brasileira
afirmou que havia oposição ao GSOIA nas Forças Armadas (Ministério das
Relações Exteriores 2005). Os telegramas da Embaixada dos Estados Unidos no
Brasil convergem em que não havia resistência do MRE em relação ao GSOIA
(Embassy Brazil 2008b, 2008c). Por outro lado, no que se refere ao DCA, as
resistências eram mais comuns por parte dos diplomatas brasileiros. Nesse
caso, a Embaixada dos Estados Unidos no Brasil percebia obstrução do MRE e
entendia que o acordo apenas teria sucesso se escalões mais altos do governo
fossem mobilizados. Sobre o DCA, os telegramas da Embaixada dos EUA no
Brasil descrevem que:
Apesar de existirem bons prognósticos para aprofundar as relações em
defesa com o Brasil, a obstrução do MRE continuará a ser um problema.
Os melhores caminhos para o progresso serão [...] procurar oportunidades
para destacar que o Brasil terá o mesmo acesso à tecnologia militar que
9 No original: “might be the perfect way to get other countries to engage their militaries in the fight against
drug trafficking”.
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outros países amigos e tentar obter apoio de alto nível dentro do governo
brasileiro para o Acordo de Cooperação em Defesa (DCA), que permitiria
ao MD buscar cooperação sem o veto do MRE
10
[…] (EMBASSY BRAZIL,
2008b).
O ministro Jobim e outros contatos no ministério da Defesa continuam a
apoiar fortemente a iniciativa [DCA], mas a menção feita por [Everton]
Vargas ao [secretário-geral Samuel Pinheiro] Guimarães, o membro do
GOB [Governo Brasileiro] mais hostil ao aprofundamento das relações com
os Estados Unidos, combinada com a precaução de [Mangabeira] Unger,
sugere que a questão será objeto de significativas discussões de alto nível
no interior do GOB. Existem muitos no MRE e entre os políticos seniores
no Brasil que continuam a desconfiar de relações mais próximas com os
Estados Unidos
11
(Embassy Brazil, 2008a).
As passagens mostram que a assinatura do DCA era um aspecto considerado
importante pelos EUA para garantir o aprofundamento das relações bilaterais no
campo da defesa. Também apontam que a ideia de uma política exterior assertiva
e sensível às demandas e à perda de autonomia em relação aos Estados Unidos
era mais presente no MRE, sendo que o MD era mais receptivo a ampliar as
relações bilaterais. Os trechos também sugerem que – em vista das divergências
em relação ao DCA – houve intervenção de níveis mais altos do governo para
que o acordo pudesse ser assinado. Assim, do ponto de vista institucional, houve
posturas ambivalentes por parte do Brasil em relação ao aprofundamento da
cooperação em defesa com os Estados Unidos. Por um lado, havia a criação de
instituições regionais que questionavam a liderança hemisférica dos Estados
Unidos, por outro, houve aprofundamento da relação e da cooperação com a
assinatura de um acordo relevante na área.
Essa ambivalência também pode ser percebida no que se refere ao campo
da produção e da transferência de armamentos. O Brasil buscava autonomia
através da diversificação dos fornecedores de armas e da opção por acordos
10 No original: “While there are good prospects to improve our defense relationship with Brazil, MRE obstruction
will continue to be a problem. Our best avenues for progress will […] to look for opportunities to underline
that Brazil will have the same access to U.S. military technology as other friendly nations and to try to get
high level support within the Brazilian government for the Defense Cooperation Agreement (DCA), which
would allow the Defense Ministry to pursue cooperation with the U.S. military without the current MRE veto”
11 No original: “Minister Jobim and other MOD contacts continue to strongly support the initiative, but Vargas'
specific mention of Guimaraes, the most hostile among senior GOB officials to closer ties with the United
States, combined with Unger's caution, suggests that the matter will be the subject of significant high-level
debate within the GOB. There are many in the MRE and among senior policy makers who remain wary of
closer relations with the United States”.
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de importação de armamentos que incluíssem transferências de tecnologia e
construção de equipamentos no território nacional. O objetivo não era apenas
adquirir armas, mas reativar a indústria de defesa (Brands 2010; Dagnino 2010).
Tendo em vista que os EUA não possuem um arranjo político-burocrático favorável
a esse tipo de acordo, o Brasil acabou optando pela compra de armamentos de
outros fornecedores, especialmente europeus, como mostra o gráfico 1.
Gráfico 1 – Importação de Sistemas de Armas pelo Brasil entre 2003 e 2010
Alemanha
26%
França
20%
EUA
9%
Itália
9%
Espanha
10%
Israel
6%
Canadá
6%
Rússia
5%
Outros
9%
Fonte: Elaboração própria a partir de SIPRI Arms Transfer Database.
Em 2010, foi assinado um acordo com a França para promover parceria
na produção de submarinos convencionais e do casco de um submarino que
eventualmente abrigará um motor de propulsão nuclear. Posteriormente, já
durante o governo Dilma Rousseff, foi estabelecida uma parceria com a Suécia
para a compra e a transferência de tecnologia do caça Gripen NG, da empresa
Saab. O acordo firmado com a Suécia para a compra dos caças causou especial
frustração nos Estados Unidos, que esperavam que seu modelo, o F-18 Super
Hornet, fabricado pela Boeing, fosse selecionado pelo programa de modernização
da Força Aérea brasileira (Embassy Brazil 2004).
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As políticas de licenciamento dos Estados Unidos ao uso de tecnologias e de
peças por fabricantes nacionais era percebida pelo governo brasileiro como um
empecilho à cooperação bilateral. Em 2006, o governo dos Estados Unidos impediu
que a Embraer vendesse os aviões de ataque leve Super Tucanos à Venezuela
porque continham peças produzidas por empresas estadunidenses. O episódio
causou frustração para a Embraer e para o governo brasileiro e evidenciou as
limitações da falta de autonomia no campo estratégico. Não se tratou de uma
questão menor, tendo sido apontada aos representantes dos Estados Unidos pelos
ministros das Relações Exteriores, Celso Amorim, e da Defesa, Nelson Jobim,
como um ponto que causou frustração e que levou o governo venezuelano a
decidir pela compra de aviões militares de origem russa (Embassy Brazil 2008a,
2008c).
Em todo caso, os Estados Unidos continuavam a ser o principal mercado da
Embraer. Em 2011, a empresa abriu sua primeira filial em Melbourne, estado da
Flórida, com o objetivo de se aproximar do seu mercado consumidor (Xavier 2011).
A possibilidade de ganhar uma licitação de venda de aviões militares para as
Forças Armadas dos Estados Unidos era uma perspectiva que animava a empresa.
Contudo, a Embraer foi frustrada em 2012, quando a Força Área estadunidense
cancelou um contrato de compra de 29 aviões Super Tucano (Ministério das
Relações Exteriores 2012). No ano seguinte, no entanto, a venda concretizou-
se através de uma parceria entre a Embraer e a empesa estadunidense Sierra
Nevada Corporation (SNC). Em 2013, foram encomendados 20 Super Tucanos
pelos Estados Unidos, para serem utilizados em missão no Afeganistão, aos
quais foram agregados mais seis em 2017 (Embraer 2017).
O exemplo da Embraer mostra duas tendências em sentidos opostos: havia
conflitos e falta de oportunidades em transferência de tecnologia, porém os
EUA eram um mercado atrativo para a empresa. Por fim, cabe mencionar que
as relações entre Brasil, Estados Unidos, Embraer e Boeing tomaram novo corpo
a partir de 2018, quando a Boeing fez uma proposta de compra de parte da
empresa brasileira. O desenrolar da história foi a assinatura de dois acordos
entre as companhias. O primeiro levaria à formação de uma joint venture entre
ambas, que, na prática, significaria a venda do setor comercial da Embraer para
a Boeing. A outra joint venture, controlada pela Embraer, levaria à criação de
uma nova empresa para divulgar e vender os cargueiros KC-390 produzidos pela
Embraer. Contudo, os dois acordos foram cancelados pela Boeing em 2020.
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Conclusão
O estudo das relações bilaterais Brasil-Estados Unidos durante os governos
Lula mostra que o clientelismo não foi totalmente rompido com a busca de
autonomia brasileira. A retórica de parceria, o engajamento político de alto nível
e a cooperação militar – especialmente por meio de treinamento e assistência
– foram mantidos. No campo da defesa, o vínculo entre os dois países foi
institucionalizado, como exemplificado pela assinatura do Acordo de Cooperação
em Defesa (DCA) e do Acordo Geral de Informações Militares (GSOIA), ratificados
no primeiro governo Dilma Rousseff.
Contudo, os governos do PT levaram a um tensionamento relevante das
relações com a potência hegemônica. O Brasil adotou uma política exterior e uma
retórica de não aceitação da subordinação aos EUA, buscando essencialmente
um reconhecimento de seu papel como potência emergente. No plano mundial,
o Brasil buscava rever sua posição na ordem, demandando maior espaço para
influir na confecção de regras e normas. Havia, de forma geral, uma postura
crítica a aspectos da ordem internacional liderada pelos EUA e uma demanda
por desconcentração de poder, com a transição para um sistema multipolar.
Embora o Brasil aderisse a paradigmas internacionais formulados pelos EUA,
a priorização de temas e a visão sobre os mesmos nem sempre eram convergentes
com os da potência. Ressalta-se, nesse campo, a maior importância atribuída pelo
Brasil à soberania nacional como princípio ordenador do sistema internacional.
Outro fator de impacto para as relações bilaterais tratou-se da aproximação com
potências que eram consideradas rivais ou inimigas da potência, especialmente
Rússia, China e Irã, o que era visto com desconfiança pela potência hegemônica.
Regionalmente, o Brasil buscava exercer maior liderança e protagonismo
regional. A demanda de liderança brasileira não era contrária aos interesses dos
Estados Unidos, que demandavam certo compartilhamento dos custos de gerir
a ordem regional. No entanto, o fato de que o Brasil percebia como legítimos os
governos de centro-esquerda – especialmente a Venezuela – era uma frustração
à potência hegemônica, que buscava contenção da corrente bolivariana. Com
relação à criação de instituições regionais, especialmente o CDS, percebe-se que
houve um esforço brasileiro para evitar que tal iniciativa tivesse um impacto
nas relações com os Estados Unidos. Destaca-se a visita do ministro da Defesa
aos Estados Unidos com anterioridade à criação do organismo e a continuidade
do engajamento brasileiro nas instituições hemisféricas como ações destinadas
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a amenizar o impacto das ações brasileiras no relacionamento com a potência
hegemônica.
De forma geral, o Brasil buscava formas de acomodação com os Estados
Unidos, com o objetivo de que sua postura mais assertiva não desencadeasse
reações e sanções tomadas pela potência. Essa postura ambivalente por parte do
Brasil fez com que as relações bilaterais tivessem pontos de aprofundamento em
alguns campos e retrocessos em certas áreas. Assim, houve a continuidade de
relações de clientelismo, ainda que de forma significativamente mais limitada.
Portanto, o clientelismo foi enfraquecido pelas seguintes posturas brasileiras: i)
busca de novas parcerias, inclusive no campo da defesa; ii) ênfase na autonomia
como elemento ordenador da PEB e do regionalismo; iii) defesa da legitimidade
dos governos bolivarianos. Por outro lado, não houve rompimento, uma vez
que i) os contatos entre os militares de ambos os países se mantiveram, ii)
houve assinatura de acordos no campo da Defesa, iii) houve continuidade da
participação nas instituições hemisféricas de defesa (JID e TIAR).
De fato, as relações bilaterais com os Estados Unidos tinham um significado
muito diferente do que ocorre contemporaneamente – durante o governo Bolsonaro
– quando o país busca reconstruir um clientelismo forte e, especialmente do
ponto de vista simbólico, subordinou-se à potência e ao governo de Donald
Trump, confrontou a China e desdenhou a cooperação sul-americana, embora,
até o presente momento, não tenha autorizado a instalação de bases militares
no país. A mudança ocorrida nas relações bilaterais, que rompe com as tradições
diplomáticas brasileiras, é um tema imprescindível para pesquisas futuras.
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