190 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
O conceito de estabilização: implicações no
campo das operações de paz contemporâneas
The concept of stabilization: implications in the
field of contemporary peace operations
DOI: 10.21530/ci.v15n2.2020.1019
Gilberto Carvalho de Oliveira
1
Resumo
Este artigo examina a noção de estabilização dentro das doutrinas das potências ocidentais,
particularmente dos EUA, e suas implicações no campo das operações de paz contemporâneas.
Adotando as lentes analíticas dos Estudos para a Paz, o artigo procura mostrar que a elucidação
do significado do rótulo estabilização não é mera questão de semântica, mas importa
precisamente porque tem implicações explanatórias, normativas e conceituais importantes
para a compreensão das mudanças em curso no modelo de intervenções internacionais
justificadas em nome da paz. De uma perspectiva explanatória, o artigo sugere a hipótese de
que as transformações mais recentes nas missões de paz da ONU, sobretudo o seu perfil cada
vez mais intrusivo e ofensivo, refletem influências recebidas das experiências e doutrinas
de estabilização desenvolvidas nas últimas duas décadas pelas potências ocidentais sob o
guarda-chuva da OTAN. Indo além dessa preocupação explanatória, o artigo contribui para
a compreensão das implicações normativas e conceituais que o foco na estabilização e suas
fortes conotações estratégico-militares trazem para o tradicional papel de árbitro imparcial
da ONU no campo da Resolução de Conflitos e para a agenda crítica dos Estudos para a Paz.
Palavras-chave: Estabilidade; Estabilização; Intervenções Internacionais; Paz; Transformação
de Conflitos.
Abstract
This article examines the notion of stabilization within the doctrines of the Western powers,
particularly the United States, and its implications in the field of contemporary peace
operations. Adopting the analytical lens of Peace Studies, the paper seeks to show that
1 Doutor em Relações Internacionais (Universidade de Coimbra, Portugal). Professor-Adjunto do Instituto de Relações
Internacionais e Defesa da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Coordenador de Ensino do Bacharelado
em Defesa e Gestão Estratégica Internacional. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/6178678220600045; ORCID:
https://orcid.org/0000-0001-6713-1126; email: gilbertooliv@gmail.com
Artigo submetido em 29/10/2019 e aprovado em 04/05/2020.
191Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
elucidating the meaning of the label stabilization is not merely a matter of semantics, but
matters precisely because it has important explanatory, normative and conceptual implications
for understanding the ongoing changes in the model of international interventions justified in
the name of peace. From an explanatory perspective, the article suggests the hypothesis that
the most recent transformations in UN peace operations, especially its increasingly intrusive
and offensive features, reflect influences received from the stabilization experiences and
doctrines developed in the last two decades by Western powers under the NATO umbrella.
Going beyond this explanatory concern, the paper contributes to understanding the normative
and conceptual implications that the focus on stabilization and its strong strategic-military
connotations bring to the UN traditional impartial role in the field of Conflict Resolution,
and to the Peace Studies critical agenda.
Keywords: Conflict Transformation; International Interventions; Peace; Stabilization; Stability.
Introdução
Quando o termo estabilização apareceu, em 1996, no nome da Força de
Estabilização liderada pela OTAN na Bósnia-Herzegovina (SFOR), praticamente
nada se discutiu sobre as implicações conceituais desse termo no campo das
operações de paz e pouco foi dito sobre as particularidades das tarefas a serem
desempenhadas sob esse rótulo.
2
O fato de praticamente nenhuma missão, além
da SFOR, ter sido associada ao termo estabilização no decorrer da segunda
metade da década de 1990 fez com que esse rótulo não chegasse a atrair a atenção
dos formuladores de políticas e do debate acadêmico daquela época, restando
a impressão de que se tratava de uma opção terminológica sem implicações
conceituais relevantes.
Essa situação mudou substancialmente a partir dos anos 2000, não só
porque estabilidade e estabilização passaram a ser palavras-chaves associadas às
campanhas militares lideradas pelos EUA e seus aliados da OTAN no Afeganistão
e no Iraque, mas, também, porque o termo estabilização passou a figurar
explicitamente no nome da operação conduzida pela coalizão internacional liderada
pela Austrália no Timor Leste (ISF) e no nome de diversas operações de paz da
2 Este artigo apresenta resultados parciais da pesquisa “Peacekeepers em Guerra: O Uso da Força nas Missões de
Estabilização da ONU”, financiada com uma bolsa de iniciação científica PIBIC CNPq/UFRJ (2018). Agradeço
ao apoio do PIBIC CNPq/UFRJ e a todos os alunos que participaram das atividades de Iniciação Científica
previstas no projeto.
192 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
ONU. Entre essas operações da ONU estão as missões no Haiti (MINUSTAH —
Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti), na República Democrática
do Congo (MONUSCO — Missão de Estabilização das Nações Unidas na RDC),
no Mali (MINUSMA — Missão Multidimensional Integrada de Estabilização das
Nações Unidas no Mali) e, mais recentemente, na República Centro-Africana
(MINUSCA — Missão Multidimensional Integrada de Estabilização das Nações
Unidas na RCA). Além desses casos particulares, o uso do termo estabilização
popularizou-se nos discursos, resoluções e mandatos relacionados às operações
de paz de uma forma geral.
No debate acadêmico, a popularização do termo estabilização começou a
ser notada na primeira metade da década de 2010, tendo inspirado, em 2013,
o lançamento da publicação Stability: International Journal of Security and
Development, bem como uma bibliografia nascente focada nesse tema (Herbert
2013; Dennys 2014; Curran e Holtom 2015), seguida de outros estudos mais recentes
que serão mencionados oportunamente ao longo deste artigo. Ainda que se observe
a crescente presença do termo estabilização no vocabulário das intervenções
internacionais contemporâneas, é notável a falta de precisão conceitual desse
termo nas doutrinas dos Estados e organizações regionais e internacionais de modo
geral e dentro da ONU em particular. Essa indefinição conceitual foi destacada
no Painel Independente de Alto Nível sobre as Operações de Paz da ONU (High-
level Independent Panel on UN Peace Operations), presidido pelo ex-Presidente
do Timor Leste, José Ramos-Horta, em 2015. Esse documento, conhecido como
Relatório HIPPO ou Relatório Ramos-Horta, expressou essa constatação através
das seguintes palavras:
O Painel também nota que, na década passada, o Conselho de Segurança
e o Secretariado usaram o termo “estabilização” para designar diversas
missões de apoio à ampliação ou restauração da autoridade do Estado e,
conforme se observa em pelo menos um caso, durante conflitos armados
ainda em andamento. O termo estabilização tem uma gama variada de
interpretações e o Painel acredita que o uso desse termo pela ONU requer
uma clarificação (ONU 2015, § 111).
Este artigo envolve-se diretamente com os desafios conceituais acima
destacados. Dada a lacuna existente no debate interno da ONU, conforme atesta
o Relatório HIPPO, e a consequente indefinição desse termo nos documentos
reguladores das operações de paz dentro daquela Organização, este artigo tenta
193Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
identificar os contornos conceituais da estabilização nos desenvolvimentos das
doutrinas militares das potências ocidentais, ocorridos a partir das suas experiências
dos anos 2000, principalmente no contexto das intervenções no Afeganistão e no
Iraque. Usando as lentes analíticas dos Estudos para a Paz, procura-se mostrar
que a elucidação do significado do rótulo estabilização não é mera questão de
semântica, mas importa precisamente porque tem implicações explanatórias,
normativas e conceituais importantes para a compreensão das mudanças em
curso no campo das operações de paz contemporâneas.
De uma perspectiva explanatória, a análise aqui realizada sugere, com base
no exame de documentos doutrinários e em fontes bibliográficas secundárias que
começam a discutir o tema da estabilidade, que as missões de estabilização da
ONU ─ sobretudo sua maior propensão ao uso da força e sua crescente vinculação
a ações de combate, contra insurgência, contra terrorismo e operações de
inteligência ─ refletem os desenvolvimentos ocorridos nas doutrinas ocidentais de
estabilização. Indo além desta preocupação explanatória e assumindo perspectiva
mais crítica e reflexiva, o artigo questiona não só os impactos normativos que
o foco na estabilização e suas fortes conotações estratégico-militares produzem
sobre o tradicional papel de árbitro imparcial da ONU no campo da Resolução de
Conflitos, mas também as implicações conceituais que a subordinação da ideia
de paz aos imperativos da estabilidade e segurança trazem para o debate sobre
as operações de paz dentro da agenda crítica dos Estudos para a Paz.
Dentro desta proposta, o artigo segue estruturado em três seções. A primeira
traça um panorama geral da emergência e do desenvolvimento dos contornos
conceituais da estabilização nas doutrinas ocidentais de intervenção, particularmente
dos EUA. A segunda seção mostra como a mais recente doutrina de estabilidade
norte-americana apropria-se seletivamente de alguns conceitos-chave do campo
das operações de paz, incluindo as noções de diplomacia preventiva, peacemaking,
peace enforcement, peacekeeping e peacebuilding, bem como de alguns debates
críticos da agenda contemporânea dos Estudos para a Paz, relacionados à ideia
de transformação de conflitos, subordinando-os ao quadro de referência geral da
estabilidade e estabilização. A terceira seção discute, finalmente, as implicações
explanatórias, conceituais e normativas desses desenvolvimentos doutrinários para
a compreensão dos rumos atuais seguidos pelas missões de paz da ONU, destacando
a importância do aprofundamento da reflexão crítica sobre a estabilização na
agenda de pesquisa contemporânea sobre as operações de paz.
194 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
A Estabilização nas Doutrinas das Potências Ocidentais
A partir da primeira metade da década de 2000, impactadas pelos ataques
terroristas de 11 de setembro de 2001, as potências ocidentais direcionaram parte
significativa de seus esforços externos para ações no Oriente Médio no contexto
da chamada “guerra global contra o terrorismo”. Refletindo os desafios militares
enfrentados nos momentos subsequentes às invasões do Afeganistão e Iraque,
incluindo a ação de grupos terroristas e insurgências, bem como os desafios
colocados pela remoção dos regimes anteriormente existentes e pelas reformas
institucionais e medidas de desenvolvimento voltadas para reconfiguração
daqueles Estados, emergiram nos EUA e Reino Unido doutrinas especificamente
rotuladas pelo termo estabilização, bem como unidades burocráticas nas estruturas
ministeriais de defesa de outras potências, como Canadá, Dinamarca, Holanda e
Austrália, focadas nas ações de estabilização (Herbert 2013; Dennys 2014). A ideia
de estabilização que emergiu nesse contexto incluía, portanto, desde operações
típicas de guerra e ações de contra terrorismo e contra insurgência até reformas
institucionais e medidas de desenvolvimento típicas de construção de Estado.
Esta seção examina como esses desenvolvimentos doutrinários se mostraram
no caso particular dos EUA. Justifica-se esta opção analítica pelas limitações
impostas pela extensão deste artigo ─ o que dificultaria a discussão aprofundada,
caso a caso, das doutrinas de estabilização de outras potências ocidentais ─,
mas, principalmente, porque a doutrina norte-americana representa o esforço
mais explícito, abrangente e sistematizado de definição da estabilidade e da
estabilização. Desse modo, ainda que as concepções e arranjos burocráticos de
outras potências ocidentais possam apresentar nuances em relação ao caso dos
EUA, o ponto fundamental na discussão deste artigo é que essas doutrinas partem
dos desafios comuns encontrados nas campanhas militares lideradas pela OTAN
a partir de 2001 e que os desenvolvimentos doutrinários norte-americanos, por
sua abrangência, representam uma espécie de arcabouço conceitual geral que
sintetiza a forma como as potências ocidentais enxergam a ideia contemporânea
de estabilização.
A doutrina de operações de apoio à paz (peace support operations) dos EUA
convergiu para uma doutrina de estabilização a partir de 2005. Isso ocorreu quando
o Departamento de Defesa, através da Diretiva DoDD 3000.05 (reeditada em 2009
como Diretiva DoDI 3000.05), definiu as operações de estabilidade como sendo
“as atividades militares e civis conduzidas através do espectro entre paz e conflito
195Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
para estabelecer ou manter a ordem em Estados e regiões” (EUA 2005, 2). Nessa
diretiva, o Departamento de Defesa declarava que as operações de estabilização
constituíam “uma missão militar central dos EUA”, com prioridade “comparável
às operações de combate”, e que embora muitas tarefas de estabilização fossem
melhor desempenhadas por profissionais civis locais, estrangeiros ou norte-
americanos, “as forças militares dos EUA deveriam estar preparadas para executar
todas as tarefas necessárias à manutenção e ao estabelecimento da ordem quando
os civis não as pudessem desempenhar” (EUA 2005, 2).
Segundo o Subsecretário de Defesa para Políticas (Under Secretary of Defense
for Policy), no Relatório intitulado Preserving Stability Operations Capabilities
to Meet Future Challenges (EUA 2012, 9), esses desenvolvimentos doutrinários
provocavam uma mudança significativa de cultura institucional nas Forças Armadas
norte-americanas. O que essas palavras queriam dizer é que as operações de
combate (nas guerras convencionais entre Estados) e as operações de apoio à paz
(ou “operações outras que não a guerra”), tradicionalmente vistas como distintas
e mutuamente excludentes na cultura militar norte-americana, passavam agora a
ter fronteiras mais fluídas e indefinidas. Isso provocava uma mudança cultural e
institucional que fazia com que as atividades relacionadas à manutenção da paz,
à ocupação e administração pós-conflito, à contra insurgência e à estabilização
fossem integradas em uma abordagem de amplo espectro, ao lado das operações
de combate convencionais. Isto refletia, com maior propriedade, o perfil do
envolvimento militar dos EUA nos chamados “conflitos de baixa intensidade”,
incorporando as lições aprendidas nas décadas de 1990 e 2000 em intervenções
na Somália, no Haiti, nos Balcãs e, principalmente, nos momentos subsequentes
às invasões do Afeganistão e do Iraque (EUA 2012, 16).
O que parece crucial, em função desses desenvolvimentos originados nos
anos 2000 e início da década atual, é que as noções de estabilidade e estabilização
passaram a ser doutrinariamente articuladas nos documentos militares dos EUA
como o conceito organizador do preparo das forças armadas para operar dentro de
uma “abordagem abrangente” (comprehensive approach), em coordenação com as
mais variadas agências civis e militares. Isso ocorreria em um continuum entre paz
e guerra, onde passavam a mesclar-se operações de combate, conta insurgência,
contra terrorismo, combate às drogas, combate à criminalidade organizada,
reconstrução, desenvolvimento, fortalecimento institucional do Estado, resposta a
desastres naturais, ações humanitárias, manutenção da paz, etc. Para isto, afirmava
o Relatório Preserving Stability, as forças militares deveriam preparar-se para
196 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
conduzir operações “ao longo de todas as fases dos conflitos e através de todo o
espectro de operações militares, incluindo ações de combate e não-combate” (EUA
2012, 9-10), bem como superar as “barreiras culturais” à coordenação interagências
para operar com atores não pertencentes ao Departamento de Defesa dentro do
continnum entre paz e guerra que caracterizava a abordagem abrangente da
estabilidade (EUA 2012, 16-18).
Há que se destacar nesse salto conceitual, que encontra a sua forma mais
avançada na recente versão da doutrina de estabilidade ─ Joint Publication 3-07
(EUA 2016) ─, alguns aspectos fundamentais para a compreensão das nuances
da noção de estabilização no campo das operações de paz. O primeiro aspecto
que chama a atenção nesta recente revisão é o fato de ela modificar a doutrina
anteriormente intitulada “Operações de Estabilidade”, passando a ser designada
apenas pelo termo “Estabilidade”. Nessa revisão, a diferença entre estabilidade e
estabilização é colocada nos seguintes termos:
A estabilidade pode ser descrita como a caracterização abrangente dos efeitos
criados pelas atividades do Governo dos Estados Unidos (GEUA), fora dos
EUA, usando um ou mais instrumentos do poder nacional para minimizar,
se não eliminar, a instabilidade econômica e política e outros condutores
de conflitos violentos em um ou mais dos cinco setores de estabilidade
concebidos pelo GEUA (segurança, justiça e reconciliação, assistência
humanitária e bem-estar social, governança e participação, estabilização
econômica e infraestrutura).
(Desse modo), a estabilização é o processo pelo qual os atores militares e
não militares aplicam coletivamente vários instrumentos de poder nacional
para enfrentar os condutores do conflito, promover as resiliências da
nação anfitriã e criar as condições para uma paz e segurança sustentáveis
(EUA 2016, ix).
Alguns aspectos cruciais precisam ser observados nessa redefinição. Em
primeiro lugar, a estabilização e a estabilidade deixam de ser definidas como
um tipo particular de operação, conforme foram originalmente articuladas nas
versões anteriores da doutrina norte-americana. Na revisão de 2016, a noção de
estabilização passou a ser definida como um “processo” e a estabilidade como
o seu “efeito”. Esta não é uma mudança sutil, pois amplia extraordinariamente
o quadro de aplicação desses termos e resolve, do ponto de vista conceitual,
possíveis sobreposições ou contradições com outros tipos de operação. Redefinidas,
respectivamente, como processo e efeito, e não mais como um tipo específico de
197Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
operação, as noções de estabilização e estabilidade assumem limites suficientemente
vagos, flexíveis e abrangentes para se tornarem compatíveis com o vasto leque
de operações de combate e não-combate previstos na doutrina militar norte-
americana. Desse modo, o processo de estabilização ajusta-se a todas as situações
possíveis dentro do continuum entre paz e guerra, tornando-se aplicável, segundo
a doutrina, em tempos de paz (através de presença militar, assistência a forças de
segurança, cooperação na área de segurança); em respostas a crises e operações
contingentes de alcance limitado (através de ações de peace enforcement, assistência
humanitária, operações de evacuação de não combatentes, apoio a missões civis);
em operações de ataque, incluindo bombardeios e invasões (que, embora não
envolvam diretamente ações de estabilidade, geralmente requerem considerações
sobre estabilização em seu planejamento), e em operações de contra insurgência
(que, por serem geralmente muito prolongadas, requerem, segundo a doutrina,
um equilíbrio entre ações ofensivas, defensivas e de estabilidade durante toda a
operação) (EUA 2016, ix-x).
Em segundo lugar, partindo do ponto de vista de que a categoria de “Estado
frágil” (fragile state) constitui, do ponto de vista doutrinário norte-americano,
a raiz mais profunda da instabilidade (EUA 2016, I-6), o documento não deixa
dúvidas quanto à receita para a estabilidade: a transformação do “Estado frágil”
em Estado estável, através de um processo de expansão e fortalecimento da
autoridade central inspirado no modelo liberal de Estado ocidental (democracia,
boa governança, reforma no setor de segurança, garantia da lei e da ordem, direitos
humanos e economia de mercado) (EUA 2016, II-1-8).
Um terceiro ponto relevante a notar na doutrina de estabilidade dos EUA
é que o envolvimento das forças combinadas norte-americanas nos esforços
de estabilização em nações estrangeiras é orientado basicamente pela visão
interna dos EUA e deve ser compatível com os objetivos estratégicos e interesses
nacionais norte-americanos. Além disso, os processos de estabilização envolvem
quaisquer tipos de operações e iniciativas de intervenção e cooperação, de modo
que o conceito de estabilização emerge na doutrina norte-americana como um
processo global e abrangente, aplicável a operações relacionadas à prevenção
de conflitos (usando o aparato militar no apoio aos esforços diplomáticos antes,
durante e depois de crises, bem como na cooperação na área de segurança
e operações de presença durante tempos de paz); à assistência humanitária
internacional (mobilizando as forças combinadas para aliviar diretamente ou
reduzir o sofrimento humano, a doença, a fome ou a privação); a operações de
198 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
paz (colocando as forças combinadas para atuar como forças de peacekeeping); a
operações de combate em larga escala (ofensivas ou defensivas); a operações de
defesa interna (de repressão a movimentos subversivos, criminalidade, terrorismo
e outras ameaças à segurança doméstica), e a operações de contra insurgência e
guerras não convencionais (EUA 2016, V-1-9).
Há que se destacar, ainda, um quarto aspecto relevante na doutrina de
estabilidade dos EUA: o papel central das forças sob controle do Departamento
de Defesa no processo de estabilização. Ainda que a doutrina faça menção à
parceria entre militares e agências civis e à necessidade de conectar os esforços
militares aos esforços civis (EUA 2016, II-1, II-9), é importante notar que o foco
da doutrina está no papel das forças combinadas do Departamento de Defesa, seja
como responsáveis principais pela condução das ações de estabilização, seja como
executores de ações em apoio às tarefas de responsabilidade primária de agências
ou organizações civis. Dessa perspectiva, as tarefas envolvidas no processo de
estabilização e sua vinculação às forças sob controle do Departamento de Defesa
assumem um leque de possibilidades, que vão desde ações voltadas para o
estabelecimento da segurança; ações de promoção, restauração e manutenção da
ordem pública; ações voltadas para a restauração de serviços essenciais; até ações
de apoio à governança, à economia e ao desenvolvimento (EUA 2016, II-10-16).
Nesse quadro geral, não há como deixar de notar a primazia da dimensão
militar e dos cálculos estratégicos, bem como a centralidade do Departamento
de Defesa na condução dos esforços de estabilização. Levando em consideração
o quadro de referência geral traçado na doutrina norte-americana, percebe-se
que os EUA consideram que quaisquer atividades relacionadas ao fortalecimento
da governança e ao desenvolvimento servem ao propósito central de assegurar
um ambiente de estabilidade que atenda aos objetivos de segurança buscados
pelo comando militar da missão. Dessa perspectiva, uma vez exercido o controle
militar de determinada área através do uso da força pelos interventores, todos
os outros meios e ações relacionadas à governança e ao desenvolvimento têm o
propósito de apoiar a manutenção da estabilidade alcançada pela ação militar.
Isto significa que o uso robusto da força pelos atores externos, em um primeiro
momento, e a gradual transferência da capacidade do monopólio dos meios de
coerção para uma entidade política central na sociedade alvo da intervenção ─
através da extensão e do fortalecimento da autoridade do Estado e de medidas
relacionadas à reforma do setor de segurança e de garantia da lei e da ordem ─
são os propósitos centrais dos processos de estabilização.
199Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
Operações de Paz e Transformação de Conflitos na Doutrina de
Estabilidade Norte-Americana
No quadro geral traçado na recente versão da doutrina de estabilidade norte-
americana ─ Joint Publication 3-07 (EUA 2016) ─ é interessante notar o modo
como as operações de paz são articuladas dentro do processo de estabilização.
A este respeito, a doutrina é categórica: “a maioria das operações de paz tem o
propósito de manter ou restabelecer a estabilidade na nação hospedeira” (EUA
2016, V-5). Note-se, portanto, que o propósito central das operações de paz,
dentro dessa articulação retórica, passa a ser a estabilidade, em vez da paz, o
que levanta questões cruciais do ponto de vista dos Estudos para a Paz, que serão
alinhavadas ao final deste artigo. Além desse aspecto, a doutrina enfatiza que
as operações de peacekeeping são geralmente instauradas para resolver conflitos
complexos em situações de instabilidade, muitas vezes sem o consentimento das
facções em luta, o que faz com que os princípios tradicionais do peacekeeping
não sejam aplicáveis em muitos casos. Daí a necessidade de que tais operações
sejam guiadas por “um plano político-militar”, orientado pelo mandato (emitido
pela ONU ou por outras organizações como a OTAN) e que as capacidades civis
e militares sejam aplicadas em todo o seu espectro de possibilidades (EUA 2016,
V-5). Isso, em termos estratégicos, significa usar a força nos mais variados graus
de intensidade e interferir nos processos políticos internos caso seja necessário
ao cumprimento do mandato.
Desse modo, o que a doutrina sugere é que, sendo a estabilidade o propósito
final da maioria das operações de paz e a estabilização o processo para se atingir
tal objetivo, a imparcialidade e o uso limitado da força deixam de ser princípios
fundamentais. São os objetivos do processo de estabilização definidos no mandato
que passam a guiar a ação. Embora a flexibilização dos princípios tradicionais do
peacekeeping não seja movimento particularmente novo e exclusivo dos processos
de estabilização ─ já tendo sido diagnosticado e discutido no debate geracional,
particularmente no contexto mais robusto da chamada terceira geração de
peacekeeping (Ramsbothan, Woodhouse e Miall 2008, 147; Kenkel 2013, 130-132)
─ é importante notar que os desenvolvimentos introduzidos na doutrina norte-
americana de estabilidade levam tal flexibilização a outro patamar qualitativo.
Para compreensão mais rigorosa dessa questão, é conveniente examinar
algumas nuances de significado do debate sobre peacekeeping robusto que emergiu
nos anos 2000, no contexto do Painel das Nações Unidas sobre as Operações de
200 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
Paz, cujas recomendações finais foram expressas no chamado Relatório Brahimi
(ONU 2000). Apesar do termo “robusto” aparecer diversas vezes no Relatório, o
significado desse termo não foi definido precisamente no texto do documento. Ainda
assim, é possível perceber que a noção de robustez, da forma como empregada
pelos membros do Painel, tinha sentido operacional e tático, defensivo, diretamente
relacionado à necessidade de adotar uma “postura robusta da força” (ONU 2000,
§ 4), através da definição de regras de engajamento e de uma autoridade clara para
decidir sobre a aplicação da força militar no peacekeeping. Essa postura robusta
exigia, segundo o Relatório, “forças mais numerosas, mais bem equipadas”, capazes
de mostrar aos spoilers
3
“uma ameaça dissuasória” por parte da ONU (ONU 2000,
§ 51), sem, contudo, desfazer-se dos princípios do peacekeeping, que continuavam
a ser enfatizados no documento como fundamentais, embora reinterpretados para
permitir uma postura defensiva mais robusta, que garantisse a proteção do próprio
pessoal da ONU, da população civil e do mandato (ONU 2000, § 48-50).
Embora essa ideia de robustez tenha emergido no vocabulário da ONU no
início dos anos 2000, refletindo uma flexibilização do peacekeeping tradicional,
que já se mostrava na prática desde os anos 1990, a noção de peacekeeping robusto
só passou por uma tentativa de definição doutrinária no final da década de 2000,
conforme mostram alguns documentos internos da ONU daquele período, como o
UN Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines, também conhecido como
Capstone Doctrine. Esse documento definiu o peacekeeping robusto como uma
postura defensiva, adotada ao nível tático (ONU 2008, 90), e procurou desfazer a
confusão conceitual entre peacekeeping robusto e peace enforcement nos seguintes
termos:
Embora no fundo possam parecer similares, o peacekeeping robusto não deve
ser confundido com o peace enforcement tal como concebido sob o Capítulo
VII da Carta. O peacekeeping robusto envolve o uso da força ao nível tático
com a autorização do Conselho de Segurança e consentimento da nação
hospedeira e/ou das partes em conflito. O peace enforcement, ao contrário,
não requer o consentimento das partes principais e pode envolver o uso da
força militar ao nível internacional ou estratégico ... (ONU 2008, 34-35).
Portanto, o que é crucial perceber com base na Capstone Doctrine é a tentativa
de limitar o significado do peacekeeping robusto a uma postura defensiva “ao nível
3 Termo geralmente usado no vocabulário da ONU para designar líderes, facções ou milícias armadas que, por
razões diversas, usam a violência para minar o processo de paz.
201Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
tático”, exclusivamente para defender o mandato contra spoilers que coloquem
alguma ameaça às populações civis e ao processo de paz sem, contudo, desfazer-
se dos princípios tradicionais do peacekeeping. Dessa perspectiva, embora ambos
sejam autorizados sob o Capítulo VII, três elementos fundamentais diferenciam
o peacekeeping robusto do peace enforcement: o nível de decisão (tático no caso
do peacekeeping robusto e político/estratégico no caso do peace enforcement),
o consentimento do Estado alvo da intervenção e/ou das partes em conflito (que
permanece como condição do peacekeeping robusto, mas é dispensável no caso
do peace enforcement) e a postura adotada para o uso da força (exclusivamente
defensiva no caso do peacekeeping robusto e ofensiva no caso do peace enforcement)
(Tardy 2011, 154).
Em suma, ainda que a característica mais robusta da chamada terceira geração
de operações de paz ─ observada na prática desde os anos 1990, refletida no
Relatório Brahimi e codificada na Capstone Doctrine ─ tenha introduzido certo grau
de tensão na aplicação dos princípios tradicionais do peacekeeping, especialmente
no que se refere ao princípio de não uso da força, é importante notar que, pelo
menos do ponto de vista doutrinário, manteve-se certa cautela dentro da ONU
em relação à flexibilização dos princípios de consentimento e imparcialidade
e um cuidado de limitar o uso da força, procurando-se definir precisamente as
condições táticas em que o uso robusto da força poderia ser adotado nas operações
de peacekeeping autorizadas sob o Capítulo VII. O que se nota na doutrina de
estabilidade norte-americana, ao contrário, é que esses cuidados se dissolvem
e a preocupação de se distinguir o peacekeeping do peace enforcement deixa de
ter relevância. No modelo espectral de estabilidade, o uso da força passa a ser
decidido ao nível estratégico, em intervenções que não dependem necessariamente
do consentimento, e incorporam de forma menos problemática o objetivo de
influenciar processos políticos ─ incluindo mudanças de regimes, como mostram
os casos do Afeganistão e do Iraque, cujas experiências e lições aprendidas estão
na base dos desenvolvimentos doutrinários sobre estabilidade e estabilização.
Para além da rearticulação das noções que compõem o modelo multidimensional
de operações da paz da ONU, através da sua subordinação aos conceitos
organizadores mais abrangentes de estabilidade e estabilização, é curioso também
notar, na revisão da doutrina de estabilidade norte-americana de 2016, a apropriação
seletiva de alguns conceitos muito particulares da agenda crítica dos Estudos para
a Paz. Duas categorias são exemplares nesse sentido: a noção de causas ou raízes
profundas dos conflitos (root causes) e a noção de transformação de conflitos.
202 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
No campo disciplinar dos Estudos para a Paz, as noções de raízes profundas e de
transformação de conflitos têm sido pensadas e discutidas com forte carga crítica,
na medida em que trazem para o debate sobre as intervenções internacionais
a necessidade de promover transformações sociais que levem à superação das
contradições estruturais e culturais existentes nas raízes da violência para que
uma paz duradoura e localmente legitimada seja alcançada. Dessa perspectiva, a
ideia de transformação de conflitos conecta-se a uma concepção emancipatória
de peacebuilding (consolidação da paz), não só resgatando o nexo entre paz
positiva e justiça social originalmente pensado por Johan Galtung (1969, 1976),
mas também introduzindo nos Estudos para a Paz a ideia de que os conflitos não
são “resolvidos”, mas são “transformados” através de ampla gama de medidas,
localmente enraizadas e legitimadas, que permitam superar as contradições sociais,
políticas, econômicas e culturais que se encontram na base da violência (Galtung
1996; Väyrynen 1999; Lederach 2003).
Ainda que se deva notar a pluralidade de abordagens e pontos de vistas
particulares sobre a transformação de conflitos, que não poderiam ser examinados
dentro dos limites deste artigo,
4
uma via para se pensar esse debate é situá-lo
em termos de uma crítica à resolução de conflitos. A ideia de transformação de
conflitos vincula-se fortemente à noção de mudança e justiça social e parte da
insatisfação com a forma superficial como a agenda de resolução de conflitos
lida com essa questão. Segundo Raimo Väyrynen (1999, 149), as receitas de
pronto uso e a obsessão por resultados imediatos, que geralmente regem as
medidas tradicionais, militares e diplomáticas, de resolução de conflitos deixam
de considerar a complexidade estrutural e as profundas incompatibilidades de
interesses e valores entre os atores que se envolvem em disputas violentas. Por
esta razão, destaca Väyrynen, ao tentar controlar, conter ou eliminar a violência
direta e superficial, as medidas convencionais de resolução de conflitos tendem
a produzir resultados limitados e temporários, a menos que a necessidade de
transformação do contexto social e cultural do conflito seja também considerada.
Dessa perspectiva, o aspecto crucial para a transformação de conflitos é identificar
as raízes mais profundas da violência e avaliar a maleabilidade dessas raízes, a
fim de que os esforços de transformação possam levar a resultados duradouros
(Väyrynen 1999, 151). Por outros termos, é preciso ir ao “epicentro” do conflito,
lançando um olhar demorado que vá além da situação imediata e das questões
4 Para uma síntese da noção de transformação de conflitos, de suas bases conceituais e dos principais autores
envolvidos neste debate, ver: Oliveira (2017).
203Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
presentes; que integre todos os níveis − micro, médio e macro − envolvidos
no conflito; que possibilite o engajamento das vozes locais, especialmente
as marginalizadas, dando centralidade às suas demandas de emancipação e
autonomia; e, acima de tudo, que desenvolva uma perspectiva positiva sobre o
conflito e suas potencialidades transformativas (Lederach 2003, 26-27, 31).
Esses aspectos relacionados à transformação de conflitos, introduzidos na
agenda de Estudos para a Paz, principalmente a partir do final da década de
1990, ficaram tradicionalmente fora dos radares dos estudos estratégicos, das
ciências militares e das preocupações práticas e doutrinárias das burocracias de
defesa. Ao examinar a mais recente versão da doutrina de estabilidade dos EUA,
é curioso notar, porém, que a menção às raízes profundas e à transformação de
conflitos passa a ocupar lugar de destaque nas considerações sobre os processos
de estabilização. No sumário executivo da publicação consta o seguinte:
Para entender o ambiente operacional (AO), a força combinada deve entender
tanto as causas mais profundas quanto os vetores impulsionadores imediatos
da instabilidade. As raízes referem-se às características estruturais profundas
da nação hospedeira (NH) que contribuem para a sua vulnerabilidade ou
resiliência frente ao estresse provocado por fatores internos e externos.
Estes geralmente incluem uma mistura de fatores culturais, demográficos,
sociológicos, econômicos, geográficos e/ou políticos. As causas profundas dão
origem aos impulsionadores mais imediatos da instabilidade: a oportunidade,
o motivo e os meios para violência (EUA 2016, x).
Mais adiante, ainda no sumário executivo da publicação, a transformação de
conflito é definida como um dos fundamentos da estabilização, sendo articulada
nos seguintes termos:
A etapa de transformação representa a ampla gama de tarefas de reconstrução
pós-conflito, estabilização e construção de capacidades. As forças militares
executam essas tarefas em um ambiente relativamente seguro, livre de
violência em grande escala, frequentemente para apoiar os esforços civis
mais amplos.
(...) Os comandantes executam todas as tarefas de estabilidade dentro do
quadro de transformação de conflitos, quer para resolver uma fonte de
instabilidade ou para promover fatores mitigadores da violência. Durante o
planejamento, os comandantes fazem todos os esforços para ver as tarefas
de estabilidade através de uma lente culturalmente focada e examiná-las
para além dos efeitos superficiais de primeira ordem (EUA 2016, x-xi).
204 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
Ainda relacionado a essas categorias, é importante observar que a doutrina
de estabilidade norte-americana olha para as noções de raízes profundas e
transformação de conflitos dentro do quadro analítico dos chamados “Estados
frágeis”, entendidos como fontes de instabilidade e ameaças de segurança (EUA
2016, I-6). A noção de transformação de conflito entra nesse quadro com o objetivo
de “consertar”, de forma eficaz, as falhas desse Estado, atuando tanto sobre as
“raízes mais profundas” da instabilidade, quanto sobre os seus sintomas mais
visíveis (EUA 2016, I-18). Desse ponto de vista, a transformação de conflitos é
articulada como mecanismo de alteração das raízes profundas da instabilidade,
atuando em conjunto com medidas de força em prol da estabilidade. Esses aspectos
conceituais são úteis, segundo a doutrina norte-americana, porque permitem
que a transformação, definida como um dos “fundamentos da estabilização”,
possa ser conjugada com os “princípios das operações combinadas” no processo
de “planejamento e execução das atividades militares voltadas para facilitar a
estabilidade duradoura” (EUA 2016, I-18). Em síntese, em vez de buscar uma “paz”
sustentável e duradoura, a transformação de conflitos é rearticulada na doutrina
norte-americana para alcançar uma “estabilidade duradoura”.
Implicações para as Operações de Paz e a Agenda dos Estudos
para a Paz
Embora não se possa desenvolver, dentro dos limites e propósitos assumidos
neste artigo, uma análise dos processos decisórios e das razões que levaram o
CSNU a incluir o termo estabilização no título das missões de paz da ONU no
Haiti (MINUSTAH), RDC (MONUSCO), Mali (MINUSMA) e RCA (MINUSCA) ─
o que se pretende desenvolver em um estudo posterior ─, não se pode deixar de
destacar, ainda que preliminarmente, que essas missões assumiram, na prática,
diversas características que se aproximam dos desenvolvimentos doutrinários
examinados na seção anterior. Essas características têm sido identificadas por
diversos autores que começam a se dedicar ao estudo empírico das missões de
estabilização da ONU e à discussão das implicações desse conceito no campo das
operações de paz.
Com base nessa bibliografia nascente, uma característica pode ser identificada
em grande parte das chamadas missões de estabilização implementadas pela ONU
ao longo das duas últimas décadas: o deslocamento de tropas para contextos
205Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
complexos, onde grupos ainda se encontram envolvidos em contestações violentas
de poder, sem que existam as mínimas condições de uma paz a ser mantida e
muito menos a ser consolidada (Aoi e De Coning 2017, 298-299). Para lidar com
essas situações, essas missões têm reinterpretado os princípios de imparcialidade,
consentimento e uso limitado da força que tradicionalmente pautaram a atuação
da ONU, criando um contexto de ambiguidade normativa (Peter 2015; Laurence
2018) que não só dá margens para a elevação do grau de violência empregado
pelas missões da ONU, inclusive ofensivamente (Aoi e De Coning 2017, 299), mas
também para um aumento das percepções locais de que a ONU está assumindo
um lado do conflito (Rhoads 2016). Dentro desse debate, alguns autores têm dado
indicações de que os desenvolvimentos doutrinários e práticos das potências
ocidentais têm influenciado os rumos das missões de estabilização da ONU,
fazendo com que elas assumam um perfil mais violento e distante dos princípios
tradicionais do peacekeeping (Curran e Holtom 2015; Peter 2015; Karlsrud 2015,
2017, 2018; Flavin e Aoi 2017).
As intervenções na RDC, no Mali e na RCA, todas coincidentemente rotuladas
pela ONU como missões de estabilização, são exemplares nesse sentido, assumindo
mandatos multidimensionais que combinam ações mais brandas, típicas de
peacemaking, peacekeeping tradicional e peacebuilding, com ações violentas que
fazem com que as tropas da ONU assumam, em algumas situações, as características
de um exército em combate. Desse modo, ao mesmo tempo que apoiam o processo
de paz e um projeto de statebuilding externamente controlado, supostamente
comprometido com o restabelecimento do Estado central, as missões de estabilização
da ONU adotam, em nome do fortalecimento e extensão dessa autoridade central,
da salvaguarda das populações civis e da proteção do próprio pessoal da ONU
contra a ação de grupos armados considerados ilegais, uma postura agressiva
e politicamente parcial, que vai muito além das características anteriormente
observadas no debate sobre peacekeeping robusto que se estabeleceu com base
nas experiências dos anos 1990 e início da década de 2000. Nas atuais missões
de estabilização no continente africano, tem sido sistemático o envolvimento das
forças da ONU em operações de inteligência, em ações de contra insurgência e
em operações de combate a grupos extremistas, incluindo o emprego de armas e
equipamentos típicos de guerra (Karlsrud 2015, 2017, 2018), algumas vezes sem
os símbolos tradicionais da ONU (Karlsrud 2015, 47), numa intensidade tal que
não se observava anteriormente. Do mesmo modo, a flexibilização dos princípios
de consentimento, imparcialidade e uso limitado da força dá claras indicações de
206 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
que as operações de paz contemporâneas têm passado por transformações que
deixam margens para que a ONU passe a ser percebida no terreno como um ator
politicamente interessado e, até mesmo, como mais uma parte no conflito (Peter
2015; Rhoads 2016; Kjeksrud e Vermeij 2017).
A criação, em 2013, de uma brigada internacional de intervenção vinculada
à MONUSCO (Force Intervention Brigade — FIB), dotada, pela primeira vez na
história das operações de paz, de um mandato explicitamente ofensivo, emitido
pelo CSNU para apoiar as forças armadas da RDC na neutralização do grupo
insurgente M-23 na região leste do país (CSNU 2013), talvez seja a ilustração
mais emblemática dos desenvolvimentos recentes ocorridos no contexto das
missões de estabilização da ONU. Na prática, a FIB introduziu na MONUSCO,
sem os eufemismos tradicionalmente utilizados pelo CSNU na aprovação do uso
robusto da força, uma linguagem mais explícita e um caráter claramente ofensivo,
que abriu espaço para a atuação das forças da ONU em operações conjuntas
com as Forças Armadas da RDC na neutralização de uma das partes em conflito,
explicitamente designada como ilegal e inimiga. Para além do apoio de artilharia
pesada, helicópteros de ataque, forças especiais (incluindo snipers) e unidades
de infantaria (Kjeksrud e Vermeij 2017, 230), a FIB introduziu novas tecnologias
de comunicação, vigilância e reconhecimento, tais como o uso de “drones”
de vigilância aérea ─ usados pela primeira vez em uma missão da ONU ─ e o
estabelecimento de redes comunitárias locais dotadas de telefones celulares para
a coleta e transmissão de informações para as tropas da MONUSCO (Karlsrud
2015; Karlsrud e Rosén 2013).
Quando se consideram essas características das missões da ONU no continente
africano e sua convergência para diversos elementos identificados na doutrina
analisada nas seções anteriores, um aspecto crucial chama a atenção: a indicação
de que os desenvolvimentos ocorridos nas doutrinas e práticas de estabilização das
potências ocidentais podem ter-se refletido também nas resoluções e nas práticas
da ONU, produzindo as mudanças em curso em suas missões de estabilização.
Este é um ponto importante para aprofundamento e refinamento da pesquisa
acadêmica sobre o tema aqui tratado pois sugere, por hipótese, que a introdução
do termo estabilização no vocabulário das operações de paz da ONU resulta da
influência das potências ocidentais, que têm projetado os seus desenvolvimentos
doutrinários nacionais e suas experiências em ações de estabilização sob o
guarda-chuva da OTAN nas resoluções e nas práticas de intervenção da ONU.
Essas influências externas explicariam não só a falta de uma concepção precisa
207Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
do termo estabilização e da completa inexistência de definição sobre esse tema no
debate conceitual interno da ONU, o que o Relatório HIPPO claramente reconhece
(ONU 2015, § 111), mas, também, as transformações que têm dado às missões de
paz um perfil mais agressivo e imparcial, incluindo o envolvimento das forças da
ONU em ações de inteligência, contra insurgência e combate a grupos extremistas,
nos moldes observados nas experiências das potências ocidentais em seus esforços
de estabilização do Afeganistão e do Iraque nas últimas duas décadas.
Indo além dessa preocupação explanatória, não se pode deixar de destacar
as implicações conceituais e normativas que o foco na estabilização traz para o
campo das operações de paz. Usando as lentes críticas dos Estudos para a Paz
─ que têm concentrado parte significativa da sua atual agenda de pesquisa aos
desenvolvimentos ocorridos no modelo de operações de paz, principalmente
à instrumentalização de tais operações pelo projeto de engenharia social da
paz liberal
5
─, as transformações introduzidas pela noção de estabilização nas
intervenções da ONU, da forma como começa a ser observada nas práticas de
estabilização no continente africano, parecem problemáticas por uma série de
razões. Em primeiro lugar, é preocupante que a articulação das missões da ONU,
através do termo estabilização, possa reproduzir, no campo das intervenções em
nome da paz, uma mistura de ações de peacemaking, peacekeeping e peacebuilding
com ações de contra insurgência, contra terrorismo, operações de inteligência e
ações de combate nos moldes previstos nas doutrinas ocidentais de estabilização.
Essa porosidade entre operações de paz e operações de combate, convencionais e
não-convencionais, faz com que a flexibilização dos princípios do peacekeeping,
que começou a ser problematizada no debate em torno da terceira geração de
operações de paz, alcance agora, no contexto das missões de estabilização, patamar
mais extremo, onde a decisão de usar a força e interferir na luta política das partes
em conflito se dá ao nível estratégico de decisão dentro da ONU, claramente
projetando no campo das operações de paz os desenvolvimentos doutrinários
examinados na doutrina de estabilidade dos EUA.
Do mesmo modo, parece problemático que o conceito de peacebuilding e
suas preocupações com as transformações estruturais e culturais necessárias à
construção de uma paz prolongada e sustentável, nos termos pensados nos Estudos
para a Paz, sobretudo na obra de Galtung (1969, 1976, 1990), e incorporados à
“Agenda para a Paz” do Secretário-Geral da ONU Boutros-Ghali (ONU 1992), tenham
5 Para uma síntese desse debate, ver: Oliveira (2017).
208 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
sido instrumentalizados pelas estratégias militares de estabilização, tornando-se
passíveis de serem combinados com operações de contra insurgência, contenção
do terrorismo e criminalidade organizada, operações de combate, procedimentos
de inteligência e outras ações que, tradicionalmente, ficavam fora do radar das
operações de paz devido à erosão que isto poderia gerar na legitimidade da
ONU. As missões de estabilização na RDC, no Mali e na RCA ilustram bem essa
mistura de peacebuilding, expresso através de uma série de medidas de extensão
e fortalecimento da autoridade central do Estado, com o uso robusto da força
pelos peacekeepers para neutralizar e reprimir grupos armados considerados
contrários aos esforços de paz, conforme mostra, de forma emblemática, o caso
da FIB-MONUSCO.
Se o debate gerado pelo ambiente de violações em massa de civis e pelos
fracassos da ONU de evitar tais catástrofes na primeira metade da década de 1990
levou, por um lado, a uma espécie de consenso sobre a necessidade de tornar
as operações de paz mais robustas ─ conforme as recomendações do Relatório
Brahimi (ONU 2000) e algumas tentativas de definição de peacekeeping robusto
em documentos internos da ONU (ONU 2008), já discutidos anteriormente neste
artigo ─, os desenvolvimentos introduzidos pela noção de estabilização no campo
das operações de paz, por outro lado, trazem a questão do uso da força para um
patamar estratégico que radicaliza os termos do debate original sobre peacekeeping
robusto. Enquanto a postura tradicional da ONU via as partes em conflito em certa
simetria moral e evitava julgar os grupos em luta, através de critérios de certo e
errado, legal e ilegal ou de culpabilidade e punição, os promotores da violência
têm sido olhados no contexto das missões de estabilização contemporâneas como
“criminosos”, “culpados” e “ilegais”, sendo as suas ações consideradas desvios
de comportamento a serem “punidos” pelos peacekeepers, em vez de serem vistos
como sintomas de um conflito político a ser mediado (Rhroads 2016, 2).
A consequência desse deslocamento de abordagem ─ onde a solução política
tem sido substituída por receitas técnicas de construção do Estado externamente
controladas, combinadas com medidas de força em um grau cada vez mais ofensivo
─ é que a liberdade de movimento do pessoal da ONU tem sido constrangida.
Executivos da ONU têm-se tornado persona non grata, missões têm sido vistas
como indesejáveis e, o que parece mais grave, as instalações e o pessoal da ONU
têm-se tornado alvos de ameaças, ataques e sequestros, levando os provedores
de tropas a retirarem ou reduzirem os seus contingentes em um contexto que
já se mostra fortemente impactado pela falta de recursos (Rhroads 2016, 4).
209Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
O crescimento vertiginoso nos índices de ataques e ameaças aos peacekeepers,
que tem sido reconhecido no debate interno da própria ONU (ONU 2017), sugere
que aquela Organização está perdendo sua aura de árbitro imparcial e passando
a ser percebida como mais uma parte do conflito pelos grupos que não se sentem
representados pelo grupo político-militar apoiado pela intervenção.
A apropriação seletiva de algumas categorias conceituais, originadas na agenda
dos Estudos para a Paz, como as noções de causas ou raízes profundas dos conflitos
e a noção de transformação de conflitos, parece igualmente problemática na medida
em que opera um deslocamento do foco originalmente crítico e emancipatório
desses conceitos para o foco instrumental e estratégico, próprio das doutrinas de
estabilidade e estabilização. Se, na agenda dos Estudos para a Paz e no vocabulário
tradicional da ONU, a transformação das raízes profundas dos conflitos é geralmente
associada à noção de consolidação da paz (peacebuilding) e à construção de
uma paz sustentável e duradoura, o que se nota no documento doutrinário
norte-americano é uma rearticulação retórica, que coloca a transformação das
raízes do conflito a serviço da “estabilidade duradoura”. Confinar os conceitos de
consolidação da paz e transformação de conflitos dentro do quadro doutrinário
da estabilização é problemático do ponto de vista dos Estudos para a Paz, pois
isto trai todos os seus esforços, de mais de sessenta anos, de desenvolver uma
agenda acadêmica comprometida com a conceptualização da paz em seus próprios
méritos (Oliveira 2017, 151-156). É o imenso esforço conceitual e teórico de pensar
a paz por meios pacíficos ─ e não a partir dos meios de força ─ que não consegue
ser captado pelas doutrinas de estabilização estabelecidas pelas organizações
burocráticas da segurança e defesa, fazendo com que suas concepções pareçam
sempre minimalistas e redutoras aos olhos dos estudiosos da paz.
Conclusão
Este artigo procurou mostrar que o deslocamento de uma perspectiva centrada
no conceito de paz para o conceito de estabilidade e estabilização tem implicações
explicativas, normativas e conceituais importantes no campo das operações de
paz contemporâneas. De uma perspectiva explanatória, os aspectos examinados
indicam que a projeção dos desenvolvimentos ocorridos nas doutrinas ocidentais
de estabilização sobre as operações de paz pode contribuir para explicar o perfil
crescentemente ofensivo e intrusivo das intervenções da ONU nas últimas duas
210 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
décadas. De uma perspectiva normativa e conceitual, o artigo procurou contribuir
não só para a compreensão dos impactos corrosivos que o caráter mais ofensivo
e intrusivo das missões de estabilização geram sobre a legitimidade da ONU
como árbitro imparcial, em um grau ainda mais elevado do que o evidenciado no
debate sobre a chamada terceira geração de operações de paz, mas, também, para
a compreensão das implicações conceituais da estabilização ─ e de suas fortes
conotações estratégico-militares ─ no campo das operações de paz e na agenda
crítica dos Estudos para a Paz.
Sobre esse último aspecto, o ponto crucial a notar é que as operações de paz
e algumas noções críticas a elas relacionadas deixam de ser articuladas a partir
do seu núcleo definidor central ─ a ideia de paz ─ e passam a ser condicionadas
por preocupações mais próximas dos cálculos estratégico-militares, relacionados
aos objetivos da estabilização. Dessa perspectiva, as operações de paz afastam-se
do seu campo original de reflexão ─ os Estudos para a Paz, de onde emergiram
os fundamentos conceituais estruturantes das noções de promoção, manutenção
e consolidação da paz, bem como o debate crítico sobre raízes estruturais e
culturais da violência e transformação de conflitos ─ e integram-se a um quadro
de referência mais próximo das abordagens de solução de problemas e dos
processos de planejamento militar ou de planejamento de comando para operações
combinadas, nos moldes previstos na doutrina de estabilidade norte-americana.
Dentro desse quadro, é porque as noções de peacebuilding, raízes profundas
da violência e transformação de conflitos são instrumentais nos processos de
estabilização, contribuindo para que os comandantes planejem as suas ações
e consolidem os resultados militares alcançados em suas missões, e não por
causa de suas conotações transformativas e emancipatórias, que esses conceitos
adquirem centralidade dentro das doutrinas de estabilidade e estabilização. Estas
considerações não podem ser ignoradas no debate contemporâneo sobre o que
significa intervir em nome da paz.
Referências
Aoi, Chiyuki e Cedric De Coning. 2017. Conclusion: Towards a United Nations stabilization
doctrine — stabilization as an emerging UN practice. In De Coning, Cedric, Chiyuki
Aoi e John Karlsrud (eds.) UN Peacekeeping Doctrine in a New Era: Adapting to
Stabilisation, Protection and New Threats. London: Routledge, p. 288-310.
211Gilberto Carvalho de Oliveira
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
CSNU. 2013. S/RES/2098 (2013) — Security Council Resolution 2098 (2013). New York:
UN Security Council.
Curran, David e Paul Holtom. 2015. Resonating, Rejecting, Reinterpreting: Mapping the
Stabilization Discourse in the United Nations Security Council, 2000-14. Stability:
International Journal of Security & Development, v. 4, n. 1, p. 1-18.
Dennys, Christian. 2014. Military Intervention, Stabilisation and Peace: The search for
stability. London: Routledge.
EUA. 2005. Directive DoDD 3000.05. Washington, D.C.: Department of Defense.
EUA. 2012. Preserving Stability Operations Capabilities to Meet Future Challenges —
Biennial Assessment of Stability Operations Capabilities. Washington, D.C.: Office
of the Under Secretary of Defense for Policy.
EUA. 2016. Joint Publication 3-07: Stability. Washington, D.C.: Joint Chiefs of Staff.
Flavin, William e Chiyuki Aoi. 2017. Us military doctrine and the challenges of peace
operations. In De Coning, Cedric, Chiyuki Aoi e John Karlsrud (eds.) UN Peacekeeping
Doctrine in a New Era: Adapting to Stabilisation, Protection and New Threats. London:
Routledge, p. 33-67.
Galtung, Johan. 1969. Violence, Peace and Peace Research. Journal of Peace Research,
v. 6, n. 3, p. 167-191.
Galtung, Johan. 1976. Three Approaches to Peace: Peacekeeping, Peacemaking and
Peacebuilding. In Galtung, Johan (ed.) Essays in peace research, vol. 2. Copenhagen:
Ejlers, p. 282-304.
Galtung, Johan. 1990. Cultural Violence. Journal of Peace Research, v. 27, n. 3, p. 291-305.
Galtung, Johan. 1996. Peace by Peacefull Means. London: SAGE Publications.
Herbert, Siân. 2013. Stability and stabilisation approaches in multinational interventions.
GSDRC Helpdesk, Research Report 966. Birmingham, UK: GSDRC, University of Birmingham.
Karlsrud, John. 2015. The UN at War: Examining the Consequences of Peace Enforcement
Mandates for the UN Peacekeeping Operations in the CAR, the DRC and Mali. Third
World Quarterly, v. 36, n. 1, p. 40-54.
Karlsrud, John. 2017. New technologies and UN peacekeeping operations. In De Coning,
Cedric, Chiyuki Aoi e John Karlsrud (eds.) UN Peacekeeping Doctrine in a New Era:
Adapting to Stabilisation, Protection and New Threats. London: Routledge, p. 271-287.
Karlsrud, John. 2018. The UN at War: Peace Operations in a New Era. Basingstoke:
Palgrave Macmillan.
Karlsrud, John e Frederik Rosén. 2013. In the Eye of the Beholder? The UN and the
Use of Drones to Protect Civilians. Stability: International Journal of Security &
Development, v. 2, n. 2, p. 1-10.
Kenkel, Kai Michael. 2013. Five generations of peace operations: from the “thin blue
line” to “painting a country blue”. Rev. bras. polít. int., v. 56, n.1, p. 122-143.
212 O conceito de estabilização: implicações no campo das operações de paz contemporâneas
Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 15, n. 2, 2020, p. 190-212
Kjeksrud, Stian e Lotte Vermeij. 2017. Protecting governments from insurgencies: The
Democratic Republic of the Congo and Mali. In De CONING, Cedric, Chiyuki Aoi e
John Karlsrud (eds.) UN Peacekeeping Doctrine in a New Era: Adapting to Stabilisation,
Protection and New Threats. London: Routledge, p. 227-246.
Laurence, Marion. 2018. An ‘Impartial’ Force? Normative Ambiguity and Practice Change in
UN Peace Operations. International Peacekeeping. DOI: 10.1080/13533312.2018.1517027
2018.
Lederach, John P. 2003. The Little Book of conflict transformation. Intercourse: Good
books.
Oliveira, Gilberto C. 2017. Estudos da Paz: origens, desenvolvimentos e desafios críticos
atuais. Carta International, v. 12, n. 1, p. 148-172.
ONU. 1992. A/47/277 (1992) — An Agenda for Peace. Nova Iorque: United Nations.
ONU. 2000. S/2000/809 — Report of the Panel on United Nations Peace Operations
(Brahimi Report). Nova Iorque: United Nations.
ONU. 2008. United Nations Peacekeeping Operations Principles and Guidelines. Nova
Iorque: United Nations.
ONU. 2015. Report of the High-Level Independent Panel on Peace Operations (HIPPO
Report). Nova Iorque: United Nations.
ONU. 2017. Improving Security of United Nations Peacekeepers: We need to change the
way we are doing business. Nova Iorque: United Nations.
Peter, Mateja. 2015. Between Doctrine and Practice: The UN Peacekeeping Dilemma.
Global Governance, v. 21, p. 351–370.
Ramsbotham, Oliver, Tom Woodhouse e Hugh Miall. 2008. Contemporary Conflict
Resolution. Cambridge: Polity Press.
Rhoads, Emily Paddon. 2016. Taking Sides in Peacekeeping: Impartiality and the Future
of the United Nations. Oxford: Oxford University Press.
Tardy, Thierry. 2011. A Critique of Robust Peacekeeping in Contemporary Peace Operations.
International Peacekeeping, v. 18, n. 2, p. 152–167.
Väyrynen, Raimo. 1999. From Conflict Resolution to Conflict Transformation: A Critical
Review. In Jeong, Ho-Won (ed.) The New Agenda for Peace Research. Aldershot:
Ashgate, p. 135-160.
